在上世纪80年代中期以前，深圳的农村土地管理基本上是符合国家有关法律政策规定的。郁万钧，前深圳市规划国土局总规划师，自1984年开始参与和负责深圳规划管理、土地管理至1999年退休，对深圳的城中村违建十分熟悉。郁回忆，那时站在深南路上海宾馆路段，近处田面、远处岗厦低矮稀疏的农民住宅都会进入人们的视野，与今日之局面有天地之别。

特区建立初期，国家并无资金支持，深圳不但缺乏一次性赎买农村集体土地的资金，甚至连城市建设都要依靠贷款和外来力量进行。早期支援深圳的南油、蛇口工业区、华侨城、中航等8个企业曾并称“八大诸侯”，它们手中拥有大片土地自行规划建设，游离于政府的城市规划建设管理之外便是一个例证。鉴于当时国家对农民住房的政策是一户一块宅基地，因此特区初期给予原住民的建房标准是：宅基地100平方米，建筑基底面积80平方米，建筑不得超过3层(即240平方米)，且户均人数少的只能建2层。那时并没有“公共”的概念，所以并未像城市用地利用一样要求各村为市政管道、道路等设施预留空间。再加上原住民以“打方格”的简单方式自行划地，根本对公共配套设施不予考虑，就为后来的城中村违建密密麻麻，卫生脏乱差，治安、消防、安全隐患重重，配套设施无法与城市对接等问题埋下了伏笔。

“当时的政策意图只是简单地满足农民居住的需要，并没有考虑他们在失去土地之后的生产生活出路问题，而且直到现在对这个问题也没有很好地进行研究。现在看来，这是当时一个最大的失误。”郁万钧说。

拐点显现

形势恶化的拐点出现在80年代后期。1989年，深圳创造了两个超百的数据——人口超百万、GDP超百亿，大量外来人口的涌入刺激了房地产需求。这一时段还有一个背景就是，政府财力不够，于1987年在全国率先试行了土地使用制度改革，变土地的无偿使用为有偿使用。这次改革的一个副产品就是土地突然从资源变成了资产。从原住民手里用几千元征来的一亩地，政府转手便能卖出几十万、上百万的价格，土地成了无价之宝，原住民开始紧握土地待价而沽。

也恰恰是在1989年，特区内实行土地统征，造成了原住民的心理恐慌，引发了第一轮占地建房热潮。在原住民不愿意放弃旧村土地之时，政府又在政策上作出了无原则的让步，终止了旧村改造，并撤销了旧村改造办公室。这是政府与原住民在城中村问题上博弈的第一次失败。