即使是王朝权力系统中的精英们，也没人通晓宪法、宪政、议会、分权等近代资产阶级民主政治的确切内涵。因此，出国考察的五大臣还没出发，就开始发愁回来之后如何写考察报告。代表团成员之一的熊希龄表示，尽管轻松地考察便是，报告之事交由他负责。熊希龄，光绪年间进士，翰林院庶吉士，曾任湖南时务学堂提调，因戊戌年间支持梁启超和谭嗣同被革职。此次，经时任湖南巡抚端方举荐，成为五大臣的参赞。端方授意熊希龄的办法是：去日本找到被朝廷通缉的梁启超，让他代为起草，以便在报告的躯壳中装进立宪派政治主张的灵魂。

《梁任公先生年谱长编》：“日俄战役停止后，清宗室中的开明分子，因鉴日本以变法强国，多有维新的倾向，其中尤以端方主张最力”。“当日端方频以书札与先生往还，计秋冬间先生为若辈代草考察宪政，奏请立宪”——事关大清王朝命运的重要文件，竟然托付给了远在日本的异己之人。

最终，梁启超所代写的考察报告，竟然长达“二十余万言”。

考察团分成两路：由戴鸿慈、端方带队的一路，去了美国、德国、丹麦、奥地利、俄国、荷兰、瑞典、比利时、意大利；由载泽带队的一路，先到日本，然后去了美国、英国、法国、比利时。

宪政考察费时近大半年。

考察期间，中国南方一而再、再而三地爆发武装起义。

一九○六年七月，两路考察团先后回国。

慈禧太后和光绪皇帝立即召见了五大臣，其中载泽被召见两次、端方被召见三次。慈禧和光绪“垂问周详”，大臣们似乎立场一致：只有立宪才是大清国的唯一出路。慈禧和光绪又细读了涉及立宪问题的所有奏折，颇为动容，以至于慈禧表示：“只要办妥，深宫初无成见。”

已经出任闽浙总督的端方上奏《请定国是以安大计折》。这封长达万言的奏折，从数十年前开始讲起，认为尽管朝廷一向讲求洋务，可功效甚微，数十年基本上是失败的历史。原因何在？在于政体不对。什么政体是对的？惟有立宪。如何立宪？要紧之处共有六条：一、举国臣民立于同等法律之下；二、国事采决于公论；三、集中外之所长；四、明确官府的体制样式；五、区分中央与地方权力界限；六、公布国用及诸政务。不愧是出自梁启超之意，条条都在宪政的关键点上：法律面前人人平等，国家大事由民意代表机构定夺，改革官僚体制、实行地方自治、限制中央权力，国家财政预算和支出透明以及政务公开——从开国立业起就按照皇权至上这一铁律过日子的大清朝廷，哪一条愿意做、哪一条又能做得到？

端方的另一个著名奏折名为《请平满汉畛域密折》，奏折显示出这个满族封疆大吏的卓识与远见。端方认为，现在最要紧的是满汉矛盾极度激化，革命党人的排满主张触及清廷政权的要害。因此，当务之急应着力推行“满汉一家之实”。如果无法消除满汉之间危险的隐患，不但变革新政将面临“莫大之障碍”，大清国也将面临“莫大之危险”。端方尖锐地指出，大清开国实行满汉不一，是一个巨大的失误，种下了后患无穷的对立乃至冲突。“国无论大小，而人民内讧者必亡”；“内讧之原因不一端，而以种族之异同为最”。但凡一个国家不同的民族“尔虞我诈，人各有心，不能拼力一致，以谋国家公益，则国亦日趋萎弱无自图强”。所以，虽然乱党极力主张排满，但朝廷绝不能再实行排汉，不然满汉矛盾将更加激化——“若夫蓄怨已深，发之非聚，绵延岁月，相持不下，国民互相携二，无有固志，同处一邦，犹如秦越，则无论迟早，终必有土崩瓦解之一时，而国家遂至于不可见救。”过去朝廷赋予满人的特权就不必说了，现在一旦官制改革必须做到满汉平等，因为满人才不足五百万，而汉人却有四亿之多。都说最大的敌人是乱党，可乱党光靠砍头是杀不尽的，“惟有于政治上导以新希望，而于种族上杜其所藉口；则凡草茅中爱国之士，确然知政府之可以有为，喁喁然思竭其才以应国家之用，而不肯委身于叛逆，而彼挑拨满汉感情之邪说，自无所容其喙；即更肆狂吠，亦莫或信徒”。

如何在“政治上导以新希望”？

端方认为必须立即实行立宪。