分税制强化了“唯上体制”

新京报：温家宝8月在深圳提及，“不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。”纽约当地时间9月23日，温家宝在第65届联大一般性辩论上发表题为《认识一个真实的中国》的演讲，再次重申在深化经济体制改革的同时，要推进和搞好政治体制改革。此前，他多次做过类似的表态。你觉得，政治体制改革的迫切性在哪里？

李炜光：温总理为什么这样强调政治体制改革？我想他一定是意识到现在官民之间存在着越来越大的差异，正在成为中国社会一个非常深刻的问题，解决不好的话，有可能造成非常严重的后果。从近一两年社会上发生的很多事情，可以看到由此酝酿出的恶果。某些地方官员思维方式僵化，官民矛盾已相当严重，已经成为中国进一步发展的某种障碍了。

我们虽然改革开放了30年，却是个“单腿的改革”，浮在某个层面上深入不下去，这肯定是不行的。我们搞的是市场经济，由市场配置资源，市场价格是资源流向的指示器，这就要求权力不能过分集中，行政公开透明，建立一个廉价、说真话、伸张正义的政府。现在看得很清楚了，如果不进行政治体制改革，肯定是做不到的。以前，我们迟迟不推进政治体制改革，对这些问题实际上一直在回避，现在不得不面对现实，承受后果。

正是因为现在的体制迟迟没有改革，或者改革得很不到位，最后不只是基层民众维权的时候会遭遇困境，无法有效地保护自己的家园和财产，甚至连政府在行政运作的时候也时常陷入困境。可以看到，当地方政府在推行土地财政这种模式来解决财政收入来源的时候，实际上它会遭遇很大的困难，不得不派出大量的警力、城管、干部到现场维持秩序，那是一种如临大敌似的场面，在和平时期看上去有点瘆人，其实不过就是拆老百姓几间房子，就得付出这么大的代价。

政治体制改革和经济体制改革双方应是互补的关系，相互呼应，相互支持，相互制约。由于政治体制改革没有跟上经济体制改革的步伐，造成了我们现在面临的困境。所以温家宝总理力图通过他的呼吁，来推进中国的政治体制改革，同时也看出来，在这个问题上已经陷入某种困境，以至于呼吁政治体制改革的象征意义大于实际所做的事情。

新京报：从历史上看，中国的历代王朝出于保持自身权力的考虑，为了维护社会稳定，曾进行过多次改革。但是，失败的例子远远多于成功的例子。在你看来，哪些改革对于我们有更强的参照意义？政治体制改革应当从哪里切入？

李炜光：100年前的今天，中国正在开展立宪运动，1910年成立资政院，是国会的前身。而且这个中国最早的议会还是由老佛爷慈禧自己建立起来的。资政院成立当年就开始审议预算，一下子把朝廷提交的预算额裁减了差不多四分之一下去。当时地方也开始建立起议会，最早的地方议会还是在我们天津建立的，叫咨议局。参与这场运动的除了知识分子、官员，还有大量的实业家、商人，如张謇等人，社会各阶层，包括士兵、教师、学生都有——这是一场真正的民主运动。

但是这次改革最终还是失败了，1911年辛亥革命爆发，什么样的改革便都不能再进行，戛然而止。有的研究者说，当时是革命和立宪在赛跑，最后结果是革命胜利了，立宪失败了。但是，这给后人提供了一个非常珍贵的历史经验，那就是政治体制改革可以从预算、税收方面入手。政府在花钱的事情上，不能自己作主、为所欲为。英国的历史经验，限制国王的权力，最好的办法是从限制他的钱袋权入手，把钱袋管住了，别的权力就不在话下。应该说一百年前的中国人非常聪明，他们找到了一条非常正确的路。这个历史事件也告诉我们，改革的条件不是总有的，该改革的时候一定要抓住机会，否则总有一天，你想改也改不了了。

新京报：您提倡把政治体制改革切入点放在税制改革上，管住政府的“钱袋子”，您觉得能否做到？时机是否已经成熟了？

李炜光：我觉得可以做到，而且时机也早就成熟了。随着市场经济的发展，人们私有财产的形成和增加，我国民众的权利意识觉醒得非常快。有些农民为了维权，甚至驾起了土炮对抗拆迁，这很有点黑色幽默的意思，但也很惨烈。这种抵抗形式很初级，而且也不应该。像美国的梭罗那样，才是真正的公民不服从——税收缺乏合法性，我就不交税。我可以坐你的牢，但是我还是不交税。当然，这种事发生在美国，若在中国，事情可能就比较复杂了。

西方人认为，人的一生有两件事不可避免，第一件事是死亡，第二件事就是纳税。税是对私人财产权的剥夺，没有人喜欢税收，征纳双方就会产生矛盾。西方通过《大宪章》和近代以来社会政治的不断变革、创新，建立起分权制衡的制度，解决了这些问题，就是“无代表不纳税”。在大的政治问题已经解决的情况下，他们的经济学家就可以专门考虑税收的技术问题。但是在中国就不行。中国的政治体制改革问题还没解决，大的背景和大的政治格局都还没有形成，在税收方面，在具体的行政运作当中就会处处是难关，处处是问题，以致于寸步难行。

新京报：有没有具体的事例说明这一点？

李炜光：事例太多了，以土地财政为例就能看出来。为民众提供公共服务最多的是地方政府，而现行分税制又使得地方政府财政来源紧张，这种情况是怎么形成的呢？1993年分税制以前，原来地方政府占整个财政收入比例75%左右，承担责任也是75%到80%。收了这么多钱，也做了那么多的事。还文革历史“欠账”、物价改革等等，所以上世纪80年代的中国，地方最具活力，人们心态也好。分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承担的事务一点也没有减少。中央政府在把钱收上去的同时，没有把事业收上，大部分留给了地方，地方财政肯定会出现亏空，不得不想办法创收。拿什么创？就是卖地，靠收土地出让金过日子，著名的土地财政就是这么演化来的。它解决了地方政府的收入来源问题，但同时也把中国的财政秩序搞乱了，把政府和民众之间的关系对立起来了。现在房价虚高的问题，其实背后是财政体制和利益的问题。只要政府的利益混杂在里面，房价虚高也好，土地财政也好，暴力拆迁也好，不会有明显减少，官民关系也无法明显改善。

分税制改革造成的另一个结果是，中央政府钱多得很，年终突击还花不完，能搞豪华的庆典活动、巨型体育运动会，能令世人侧目，但是越往下的地方政府，越是需要花钱的地方，如提高国民福利等方面，却越感觉没钱。此外，分税制也进一步强化了中国早已存在的唯上体制，与市场经济讲究权利分散的体制背道而驰，邓小平先生的分权让利改革也停止了，中国又一次失去了从分权走向法治、宪政社会的机会。这实际上是一种体制上的回归。很遗憾，至少到现在为止，学者们还很少有人看到这一点。