任何一个国家政权要想有所作为，必须首先保持内部稳定。内部稳定又在很大程度上取决于朝廷威望和文武官员的齐心合力。纵观明代史事，文臣、武将势力虽有消长，朝廷的威信却是至高无上的。大致来说，明初重武轻文，公侯多为开国、靖难元勋。然而，太祖朱元璋、成祖朱棣都是雄才大略的御将之材，勋臣地位虽高，不足对朝廷构成威胁。明中期以后，承平既久，重文轻武之风积重难返，即以用兵而言，出任统帅者均为文臣，直至崇祯年间沿袭未改，武将拥兵自重虽已显露端倪，但迄于明朝北廷覆亡，除了崇祯帝有意包庇的左良玉以外，将领们还不敢违抗朝廷的调遣和朝廷所派重臣的节制，更谈不上操纵朝廷军国重务了。南明几个朝廷最大的特点和致命的弱点正在于依附武将。武将既视皇帝为傀儡，朝廷徒拥虚名，文武交讧，将领纷争，内耗既烈，无暇他顾，根本谈不上恢复进取。南明之不振种因于此，这种局面的始作俑者正是史可法。

史可法在定策问题上犹豫不决，导致朱由崧乞援于武将。弘光既立，高杰、黄得功、刘良佐、刘泽清以败军之将坐收“定策”之功，军阀操纵朝廷的局面业已形成。史可法自知铸下大错，还想竭力挽回。五月初八日他呈上“敬陈第一紧急枢务事”的启本中说：

从来守江南者，必于江北。即六朝之弱，犹争雄于徐、泗、颍、寿之间，其不宜画江而守明矣。但此时贼锋正锐，我兵气靡，备分则力单，顾远则遗近，不得不择可守之地，立定根基，然后鼓锐而前，再图进取。臣以为当酌地利，急设四藩。四藩者：其一淮、徐；其一扬、滁；其一凤、泗；其一庐、六。以淮、扬、泗、庐自守，而以徐、滁、凤、六为进取之基。凡各属之兵马钱粮，皆听其自行征取。如恢一城、夺一邑，即属其分界之内。……而四藩即用靖南伯黄得功、总镇高杰、刘泽清、刘良佐，优以礼数，为我藩屏，听督臣（指马士英）察酌，应驻地方，相机固守。江北之兵声既振，则江南之人情自安。黄得功已封伯，似应进侯；杰、泽清、良佐似应封伯。左良玉恢复楚疆，应照黄得功进侯。马士英合诸镇之功，爵赏似难异同。卢九德事同一体，听司礼监察叙。

姜曰广记：“弘光御极，群臣上言：‘皇上龙飞应运，实惟总兵官，至高杰、黄得功、刘良佐、刘泽清早决大计，拥立圣躬，功在社稷，宜锡五等爵，剖符延世。’诏曰：‘可。’”这说明史可法、姜曰广等人急于弥补自己在拥立问题上的失误，尽量笼络四镇换取朱由崧和支持他上台的人的好感，实际上是步马士英的后尘。然而，马士英已占先著，五月初九日到达南京。次日，朱由崧召见史可法、高弘图、姜曰广、马士英四人，让他们迅速议定用人、守江、设兵、理饷的事宜。十一日，史可法再次上启本除了重申设立四镇外还谈到了督师问题，他说：“有四镇，不可无督师，应驻扬州，适中调遣。”弘光朝廷决定封高杰为兴平伯，镇守徐州、泗州地区；刘良佐封广昌伯，镇守凤阳、寿州地区；刘泽清封东平伯，镇守淮安、扬州地区；靖南伯黄得功加封侯爵，镇守滁州、和州一带。史可法提出的四镇驻地和所谓进取之基都在南直隶境内，督师驻地更近在江北咫尺之地扬州。当时的一些人士都看出了史可法的毫无远图，意在保住江南。李清在采录了这两篇启本后感慨地写道：“然于青、兖、开、汝（指河南、山东一带），似置之不讲矣。”张岱说：“以史阁部之设四镇，不设于山东、河南，乃设于南畿数百里之内，此则阁部之第一失著。”曾任商邱知县的梁以樟上书史可法说：“守江非策也。公今以河南、山东为江南屏蔽，仿唐、宋节度、招讨使之制，于山东设一大藩，经理全省，以图北直；于河南设一大藩，经理全省，以固山、陕，择大臣才兼文武者任之，厚集兵饷，假以便宜。于济宁、归德设行在，以备巡幸，示天下不忘中原，如此克服可期。若弃二省而守江北，则形势已屈，即欲偏安，不可得矣！又四镇咸跋扈，宜使分不宜使合，务别其忠顺强梗之情以懋劝之，而阁部大树兵以自强，乃可制也。”“可法心然其言，然卒不能用。”

从表面看，这些议论都很正确。但考察一下当时的各种因素，史可法有不得已的苦衷。甲申五、六月间，南方诸臣只知道大顺军已占领整个黄河流域，前锋直逼淮上，高杰、刘泽清率部南逃，在这种形势下史可法为防止大顺军饮马长江，作出守淮、守江的部署有其特定的背景。六月中旬以后，大顺军兵败西撤，畿南、山东、河南等地官绅反叛大顺政权，陷于一片混乱当中。就弘光朝廷而言，趁清军尚未南下之时，出军北上，会合这些地方的官绅武装，扩大自己的管辖区，自然不失为一着高棋。史可法未必看不到这一点。问题是，高杰、黄得功、刘良佐、刘泽清已因“定策”有功，备受弘光帝和马士英的宠信，志骄气盈，一心追求的是在江北争夺繁华之地，既可过太平日子，又可就近要挟朝廷。史可法出任督师时已是“失势悯墨”之人，他根本指挥不了“四镇”，只好奔走调停于四镇之间，如奉骄子，一筹莫展。