朕即位以来，所为狂悖，使天下愁苦，不可追悔。自至今事有伤害百姓，靡费天下者，悉罢之。

——汉武帝？《轮台罪已诏》

在后世，桑弘羊是一个评价极端两极化的人物，有人赞之为“兴利之臣”，是中国历史上最杰出的理财大师，也有人斥之为“乱国酷吏”，连提到他的名字都会口臭三日。

桑弘羊出生于洛阳城里的一个商人家庭，自幼善于心算，是一个算术天才。考据者认为，他13岁时靠“入粟补官”的办法，进皇宫充当侍中，此后60多年间，一直身处内廷之中，从未须臾离开，几乎参与了汉武帝时期的所有经济决策。正是在汉武帝和他的共同谋略之下，中国从此形成了一套完备的、基于中央集权之上的经济治理模式。桑弘羊的经济思想与管仲、商鞅等人一脉相承，所不同的是，管、商两人治理的齐、秦都不过是人口数百万的诸侯之国，桑弘羊操盘的则是一个空前的帝国——武帝时全国人口已达5000万，其难度显然更大，情况也更为复杂，所以他的经济思想显得更加系统，制度安排更加缜密。

自武帝亲政之后，国家支出大幅增加，要解决财政问题，势必增加税赋收入，可是当时农民的赋税徭役已非常沉重，据《汉仪注》和《盐铁论》的记载，从10多岁的少年到60多岁的老人都必须服役，已到了无以复加的地步。所以，必须另思新途，既不增加农民负担，又能提高国家收入能力，于是，通过实行国营化政策以获取专营收入，成了必然之选择。总体而言，武帝和桑弘羊从产业、流通、税收和货币四个方面，推行了严密的整体配套体制改革，打造出一个高效、严酷的国营经济体系。

就产业改革而言，首要之举，当然就是从利益最为丰厚的地方切割下去，于是，三个最重要的制造业——铸钱、煮盐和冶铁相继被国营化。

为了改变私人铸钱的现状，汉武帝从登基的第一年起，就进行了币值改革，在执政期间先后改了六次。公元前119年，颁布“盗铸金钱者死罪令”，从此杜绝了民间铸钱的陈俗。第二年，废旧币，改铸五铢钱，这种小铜钱外圆内方，象征着天地乾坤，在下面用篆字铸出“五铢”二字，从而奠定了中国铜钱的孔方格式。五铢钱形制规整，重量标准，铸造精良，前后沿用了740年，直到唐代才被废止，是中国历史上铸行数量最多、时间最长，也最为成功的长寿钱，后世便把金钱俗称为“孔方兄”。

与杜绝民间铸钱相比，对盐铁两业的国营化回收，难度要大得多。历70年的“文景之治”，民间在盐铁两业所集聚的财富已经非常庞大，并且结成了盘根错节的利益关系，如何将之收归国有，是一个很有技巧的事情。汉武帝想出的办法十分高妙，他发出了一张特别的委任令：任命两位大商人——大盐商东郭咸阳和大冶铁商孔仅——为大农盐铁丞，主管全国的盐铁官营事务，内廷出身的桑弘羊协助他们的工作。

这一任命颇有“以商治商”的意味，东郭咸阳和孔仅深谙盐铁牟利的奥妙所在，自可以提出精准的策略。公元前117年，两位大农盐铁丞上呈了具体的方案，在盐业上，实行的是管仲当年用过的办法：招募民众煮盐，而由官府专卖。民众向官府申请注册成盐户，煮盐费用全部由盐户负担，官府提供煮盐的铁锅——“牢盆”，煮成之盐完全由官府收购。铁业，则完全由官府彻底垄断，按规定，凡产铁的郡里均设置铁官，即便是不产铁的郡里也要在县一级设置小铁官，铁的冶炼和铁器的制作与销售，一律由铁官负责。这一法令颁布后，民间不得再擅自煮盐冶铁，更不得私自贩卖，违令者，要在左脚上戴六斤重的铁锁，并没收其器物。