三、关键是改革预算体制

财政体制涵盖的内容和范围十分广泛，但其中的关键和核心是政府预算。

俗话说，凡事预则立，不预则废。这个“预”强调的是，人们做任何事情，都必须有一个计划、谋算或者说预算（预先谋算）的过程。所谓预算，指的是具有法律效力的财政计划，即用法律形式表现，反映和规定政府在一定时期内财政收支活动的预期收支指标与平衡关系的一览表以及管理制度。它是政府分配集中性财政资金的重要工具和调节、控制、管理社会经济活动的重要经济杠杆。一般而言，政府预算的功能主要有两个方面：反映政府的财政收支状况，对政府支出的控制。［5］中国财政中的种种乱象，其实都可以在预算中找到原因。

例如，从地方政府的“跑部钱进”来看，它实际凸显出的，是财政预算和审批体制的不规范、不透明。2008年10月，国家出台了4万亿经济刺激方案，据说在国家发改委大楼里挤满了来自地方的官员。他们的使命只有一个，就是尽可能地为本省区争取到最多的国家投资项目。

投资也就是政府支出，即政府如何花钱，因而属于政府预算的问题。投资的不公开和不透明，实际上反映了政府预算的不足。现行预算科目体系有五个方面的弊端：一是与市场经济体制下的政府职能转变不相适应；二是不能清晰反映政府职能活动；三是财政管理科学化和财政管理信息化受到制约；四是财政预算管理和监督职能弱化；五是与国民经济核算体系和国际通行做法不相适应。特别是预算缺乏有效监督，掌握财政分配大权的官员就能根据个人的偏好和利害关系，将钱投到本不该投入的项目或者该投入的项目不投，从而使得财政配置资源的作用不能很好地发挥。

公共财政是促进政府职能向公共服务型政府转变的保证，其灵魂是以众人之钱、办众人之事。中国要对财政体制进行改革，建立公共财政，首先需要改革的是预算体制。实行公共财政导向下的预算管理改革，第一，在于它规范了政府行为，将有力地推进依法治国在理财系统中的贯彻落实。第二，它提高了政府资金的管理使用效率。第三，在反腐倡廉方面，依靠制度的建立，能减少腐败的滋生。第四，它是一个显著促进社会经济发展和现代化进程的配套改革的组成部分。

公共财政体系和框架的建立主要包括三个方面。一是在财政的收支结构上，要从政府对经济社会各方面的全面干预，逐步转变为政府只对市场失效部分进行补充。对于市场能很好地完成资源配置的部分，应放手由市场去承担。二是用公共的方法管理财政，加强财政政务公开，完善和细化财政预决算报告制度。要意识到，财政花的是老百姓的钱，应该采取公正、公开、透明的办法使用资金，以节约财政资源，取得更好的社会效益。三是完善财政决策机制，规范财政重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大财政事项社会公示制度。

就预算体制来说，目前中国预算体制存在两个突出的问题：一是政府集预算编制权与执行权于一体；二是诸如土地出让收入、国有资本运营收入等预算外资金未能纳入预算内管理。体现在法律上，就是预算缺乏有效的法律约束。《预算法》中尽管有限制财政收支的具体规定，但过于模糊、笼统和原则，因而在实践中缺乏有效的约束力。

从公共预算的角度看，要解决中国预算体制存在的问题，关键是要建立新的政府支出功能分类体系，使全部政府收支形成完整统一的预算。因为政府收支分类作为预算管理的一项重要的基础性工作，直接关系到财政预算的透明度。

按照国际通行做法，政府支出分类体系包括功能分类和经济分类。功能分类反映政府的职能活动，如搞教育、办小学；经济分类是对各项具体支出进行剖析和核算，如办小学的钱究竟是发了工资，买了设备，还是盖了校舍？我们的预算缺的就是这样一套完整的支出经济分类科目体系。改革后的政府收支分类体系应该与国际接轨，在收入分类上，将原一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都统一纳入政府收入分类体系，使政府的各项收入来源都能得到清晰的反映；在支出功能分类上，按照政府的职能和活动设置支出科目，这样可以清楚地了解政府的各项支出都具体做了些什么事；在支出经济分类上，主要反映各项支出的具体经济构成，让人们看到政府的每一笔钱具体是怎么花的。