一、武夫当政 段祺瑞政府的统治

张勋复辟失败后，段祺瑞掌握了北京政府的实权。由于国会已经不复存在，段祺瑞就在7月14日正式宣布对德宣战，中国加入协约国阵营参加第一次世界大战。以参战为契机，原本与日本关系密切的皖系军阀就开始和日本进行频繁的接触。

日本在袁世凯败亡以后也对对华政策进行了调整。大隈重信内阁的外相加藤高明在提出对华“二十一条”的时候，违背日本政坛的惯例，不将外交文书事先递送元老（前首相或元勋重臣，拥有确定首相人选并决定大政方针的特权）审查，也不和元老们就重大外交事项进行通气，引起了西园寺公望等元老的不满。特别是“二十一条”引起了中国强烈的不满，并引发反日风潮，元老们认为这是大隈内阁对华外交的失策，并对加藤高明的“独走”表示了“忧虑”。紧接着，大隈重信内阁因为增设师团的问题与议会发生冲突，最终采取贿选的方式解决，丑闻暴露以后被迫下台。继任的是曾任朝鲜总督的寺内正毅，出身陆军的寺内正毅转变了大隈内阁露骨的对华政策，改为“对华亲善”，打着这一旗号的寺内正毅通过他的朋友西原龟三来找段祺瑞，表示支持北京政府的“武力统一”政策。日本人的需求和段祺瑞一拍即合，双方就在1917年到1918年签订了一批贷款协议，通称“西原借款”。

西原借款总共有8次，总计1.45亿万日元之多。段祺瑞通过借款，把大批的利权转让给了日本，如利用有线电信借款2000万日元，以东北的吉会铁路为抵押借款1000万日元，以黑龙江、吉林的金矿、森林为抵押借款3000万日元，以满蒙四铁路为抵押借款2000万日元，以山东二铁路为抵押借款2000万日元等等。这些借款其实大多进了皖系的私人腰包，用来扩军备战。同时，段祺瑞还以参战为名，在向日本借款的同时，还编练了三个师两个混成旅的“参战军”，购买大批的日本军火。按日本人的要求，段祺瑞军队的枪炮口径、子弹规格等都与日本军队“统一”。

随着这些借款，日本趁机向段祺瑞政府提出了攫取山东权益的要求，中国驻日公使章宗祥“欣然同意”。显然，这个答复为日本后来寻求保有山东权益提供了口实。

除此之外，段祺瑞政府还和日本签订了军事协议。在俄国十月革命以后，日本参与协约国对苏维埃俄国的军事干涉，出兵远东和西伯利亚。中国驻日公使章宗祥与日本外务大臣本野一郎于5月16日签订了《日华陆军共同防敌军事协定》。19日，又签订了《日华海军共同防敌军事协定》。借助这两个军事协定，日军经过中国东北进入俄国的远东和西伯利亚，并借此赖在中国东北不走。

段祺瑞政府的卖国行径引起了中国民众的强烈不满。《京报》的主编陈友仁发表一篇题为《出卖中国》的文章，公开抨击段祺瑞政府，被逮捕并被判决入狱4个月，报纸因此被查禁。

为进一步巩固统治，段祺瑞加强了对北京政府的控制。在段祺瑞复出组阁先期，一度沿用梁启超、汤化龙等“研究系”的人员。但段祺瑞渐渐发现，研究系的那群“老夫子”并不像想象中的那样听话，他们在对日关系、国内施政等许多方面与段祺瑞及其心腹徐树铮发生冲突。段祺瑞很快抛弃研究系，另选择一些政客组织忠实于皖系的“安福俱乐部”。