尽管行政领导拥有广泛的改变政策的权力，但他们的权力在威权主义国家也仍然是有限的，在民主国家更是受到约束。确实，相互依赖世界中民主的扩展以及政策的国际-国内性质，意味着政治领导者必须经常参与双层博弈（two-level game），即“每个国家领导人必须同时参与国际与国内博弈”（Trumbore，1998，546）。双层博弈的战略基于这样的现实，即为了取得成功，外交官必须在国际层面上与其他国家代表进行谈判，在国内层面上与立法者、官僚、利益集团以及公众展开磋商。目的则在于达成一个“双赢的”协议，以使国际对手、有权势的国内行为体满意并支持各种国家间协定。一位前美国官员的回忆反映了这种现实。他说：“在我就任特别贸易代表期间，我在两方面花了同样多的时间，即与国内选民（行业、劳工）和美国国会议员谈判、与国外贸易伙伴磋商。”（Lindsay，1994，292）

官僚机构

无论政府权力或类型如何，每个国家都深受其官僚机构（bureaucracy）的影响。决策者与官僚之间的界限经常是模糊的，但我们可以这么说，官僚是职业的政府人员，区别于那些政治委派人员或选任官员。

尽管政治领导者在法律上统领官僚机构，但他们发现难以掌控其政府的巨大基层结构。在联合记者招待会期间，前俄罗斯总统普京、前美国总统乔治·W·布什坦率地承认了法律权力与实际权力之间的差距。正当两位总统乐观地阐释美俄合作的新精神时，一位记者问他们能否“肯定地说你们的团队将以同样的精神行动”？在心照不宣的大笑中，小布什回答：“你问了一个非常好的问题，（由于）官僚机构不妥协，计划好的（政策）未必能够贯彻到各级政府当中去。”普京总统赞同布什的看法，他承认道：“当然，官僚机构的威胁始终存在。”①

有时，官僚并不赞同本国的对外政策。相反，基于所在部门任务的一般性判断，他们支持另外的政策选择。任何特定政策如何影响某组织也是官僚视角得以形成的一个重要因素。某既定官僚机构将支持或反对什么通常都是“不出所料”的。任何国家的军队几乎必然反对裁军或削减国防预算，因为此类政策削弱了其资源与影响力。然而，“军队总是钟情战争”的固有观点并不准确（Gelpi & Feaver，2002）。无论是在科索沃、波斯尼亚、海地，还是其他地方，美国军队总是政府内“不情愿的勇士”，特别是在动用地面部队时。时任参谋长联席会议主席的科林·鲍威尔（Colin Powell）将军说出了一个普遍的观点，即“政治家发动战争，士兵们赴汤蹈火并牺牲生命”①。