上一章从市场失灵导致社会负外在性的角度，谈实现社会公平和缩小收入差距的途径，这一章谈政府职能转变。

政府职能转变是时代要求

政府是干什么用的？政府就是大家推举出来为我们处理公共事务的行政机构，150年前林肯在《葛底斯堡演说》（1863）中将它的性质表述得再明确不过——“民有、民治、民享”（that government of the people, by the people, for the people）。现代政府的权力无疑来自人民，宗旨是为人民服务。

从世界历史看，几乎每个市镇都先有市场，后有政府，这在移民组成的新兴国家和地区表现得尤为突出，也更方便我们观察和分析。

看过《关山飞渡》（1939）和《正午》（1952）这类美国经典西部片的人都会留下深刻印象：一个平淡无奇的小镇，一群来历不明的散户，一伙打家劫舍的悍匪，还有一名除暴安良的警长。街角通常会有一座小教堂、一家小银行、一口水井、一个小酒馆、一所小警察署，不远处是小火车站的木板房。镇上牧师是业余的，平时靠自己的劳动养家糊口，大家有事才会找他；银行从来不营业，像是专给劫匪预备的；镇长是个没啥油水、出力不讨好的差事，真到要命关头从不见他出头；警长是各家凑钱雇的快枪手，搭档是他自己选的，武器也是自己买的，他要敢贪赃枉法当缩头乌龟，会立刻被摘牌扫地出门；医生要翻山越岭巡回出诊，因为本镇男女老少身强力壮，他家门可罗雀；大家平日骑马出行，凡是带着一家老小的就会花钱去坐6匹马拉的长途驿车或者蒸汽火车；站长一人既是养路工、扳道工、信号工、上水工、搬运工、售票员，还兼任邮局局长，贴邮票、盖邮戳、打电报都是他分内的事；车上配备武装警卫，路上有骑兵队巡逻，保护旅途安全；镇上发生的小案由警长裁断，他办公桌后面就是拘人的铁栅栏；大案要上县里、州里请律师，去找法官和陪审团判决；一般纠纷通常是叫几个人带上枪去小酒馆里私了。这就是原始的小政府模式写照，你看他们的公共物品有多粗糙、多廉价？真要是贵得离谱，那百十口居民非得集体搬家不可。

而在250年前欧洲君主制盛行时代，亚当·斯密对政府的定义和职能规定更加简陋。他在《国富论》（1776）第五篇第一章第二节“论司法经费”中形容，只有在治安官的保护下，有产者夜里才能踏实睡上一觉（It is only under the shelter of the civil magistrate that the owner of that valuable property ... can sleep a single night in security）。换句话说，政府只履行“守夜人”的职责，它保护公民生命财产不受非法侵害。与警察相比，“守夜人”是十分消极的角色：他的职权有限，只能上街查坏人，不得入户掀床板，不出大事谁都感觉不到他的存在，真有事他才报警喊醒大家。如一夜平安，等鸡叫过三遍他就回去睡觉，不会挡你出门的路。他才是“我为人民管治安，不为治安管人民”的典型。当时整个世界经济都不发达，英国社会结构也十分简单，皇家造币厂运进运出的全是真金白银，从国王到领主谁也没办法印纸币去换百姓的东西，他们手头吃紧了也得放下身段向别人去借。因为大家都不宽裕，雇个“守夜人”还心疼呢，小户人家怎么养得起“大政府”？所谓“自由放任”（laissez-faire）实属无奈之举。