吕德宏

作者简介：防务专家，主要研究国家安全领域战略评估和规划。

美国是设立当代形态国家安全委员会（以下简称国安会）体制最早的国家，相关经验教训最为丰富，对国家安全领域战略管理问题的研究也最为系统和深入。无论美国战略界还是国外观察家，从不同的立场、目的和角度，往往会对美国国安会体制有形形色色的看法和评价。其中最大的一个共识是都认为国家安全领域的战略管理很重要。除此之外，即便在国安会体制的起源、使命、地位、得失成败和未来前景这些基本问题上，也存在见仁见智的说法。有人认为它能“运营世界”“是世界上最有权势的委员会”，很厉害，像老虎；有人说它连美国国内长期存在的基本问题也解决不了，不过是一只病猫，披着虎皮晃来晃去；有人认为是它“搞垮了前苏联”；有人则认为它制造的矛盾多于解决的矛盾，在取得一些阶段性、战术性成果的同时，把战略性问题和矛盾推到未来几代人身上，它“已经失败（指未能防止对美国的“9·11”恐怖袭击事件），还会失败（指不能防范和化解未来的灾难）”。

本文围绕国家安全领域战略管理这个主题，从人员、专业、现状与未来这三个角度，提出人是决定因素、专业是根基、战略规划与危机管理是基本矛盾等观点，为探究美国国安会体制是什么、为什么、怎么来的、如何运转、效果如何，以及今后前景等问题提供一些参考意见。

基本问题与初步评价

美国国安会、国安会体制与国安会办公厅

包括诸多美国学者在内的专家，在探讨美国国安会相关问题时，往往将“国安会”“国安会体制”和“国安会办公厅”等问题混淆起来。其实，关于美国国安会本身，就那么几个法定人员以及总统指定的人选，相对简单；人们关注和争论的焦点，往往不是国安会本身而是国安会体制和国安会办公厅。

国家安全委员会

在法律上，国安会是美国总统的最高国家安全战略决策咨询机构，是总统与其高级顾问和内阁成员商讨国家安全战略问题的主要平台，在美国安全和对外政策制定过程中起核心作用，协助总统制定政策，并督导协调各部门执行决策。

在历史上，它有时发挥作用，如艾森豪威尔、老布什时期；有时没发挥什么作用，如肯尼迪、里根时期（里根国安会办公厅的特殊作用见“注1”）。即便在20世纪50年代初美国国安会首次规范运转的时期，艾森豪威尔总统在做出重大决策之前，往往也会在非正式场合与自己的心腹人员沟通酝酿，在此之后的国安会会议在较大程度上是走个程序。肯尼迪总统则抛开了国安会，组建“执行委员会”，依靠该委员会提供决策支持。曾两次担任总统国家安全事务助理的斯考克罗夫特提出，美国国安会体制有另外一套机制，以往几届政府通常会成立一支非正式团队，由于关系亲密、沟通顺畅，最终发挥极其重大的影响力。老布什总统也有这么个圈子，号称“八人帮”：老布什总统、斯考克罗夫特、国务卿贝克、国防部长切尼、白宫办公厅主任苏努努、参联会主席鲍威尔、中央情报局长盖茨以及副总统奎尔。他们在总统办公室聚会，在海湾战争中发挥了举足轻重的作用。

注1：里根时期国安会办公厅的特殊作用