美国国安会体制演变的两个里程碑

二战后历任总统都对美国国安会体制留下了或深或浅、或正或负的痕迹。从演变角度看，美国现代国安会体制奠基于艾森豪威尔时期，定型于老布什时期。

长期在军事参谋机构和高级领导岗位的任职经历，使艾森豪威尔在二战后历任美国总统中，战略素养和战略管理经验最为突出。他上任后，很快将当时尚未定型的国安会体制组建为总统的“参谋部”。该体制以艾森豪威尔为圆心，各种协调机构和职能部门根据地位和作用一圈圈展开，政策建议从方方面面汇集到圆心。艾森豪威尔设立总统国家安全事务特别助理职位，负责对国安会系统的管理；设立政策规划委员会，负责战略和政策的设计制定；设立行动协调委员会，督导组织跨部门的政策执行；他制定了正规的议事和运行规则。美国战略界普遍认为，这个时期国安会体制的运转效率最高。历史地看，艾森豪威尔时期成为衡量美国国安会体制的某种标准。进入21世纪以来，美国战略界出现越来越强烈的声音，希望美国国家安全战略的制定和执行重返艾森豪威尔时代。

美国国安会体制运转最为顺畅的时期在老布什总统任内。其原因之一是老布什拥有国安会体制正反两方面的直接经验。从正面来说，老布什当过中情局长、副总统，有长期参与国安会工作的经验；从反面来说，他作为里根总统的副总统，直接感受到对国安会体制的忽略或错误使用会造成什么后果。二是老布什挑选了一位近乎理想的总统国家安全事务助理斯考克罗夫特将军。斯考克罗夫特曾任前总统国家安全事务助理基辛格的副手，后来接替了基辛格的岗位。他熟知总统国安助理及国安体制的优点、潜力和局限，且经验丰富。同样重要的是，斯考克罗夫特是审查里根任内“伊朗门”事件的“托尔委员会”的主要成员，该委员会审查报告提出了对国安会体制的改革建议。因此，斯考克罗夫特再次走上总统国安助理岗位后，有老布什总统的充分信任，有能做什么、不能做什么的充分准备，实施自己提出的改革措施。三是有一支经验丰富的专业团队。斯考克罗夫特认为，制定和实施外交政策属于集体运动，是只有通过团结协作才能完成的艺术。“如果我不是个诚实的中间人，不能忠实地反映同事的观点，那肯定一事无成，因为他们会坚持让总统亲自处理每一件事。”老布什任内国安会体制的顺利运转在很大程度上可归功于该体制起起伏伏的历程。美国学者提出，基辛格—尼克松热衷于秘密行动，种下恶果；基辛格超人式的集中决策方式，弊大于利；万斯与布热津斯基，舒尔茨与温伯格的明争暗斗，危害机制的运作；危险的直接操作导致“伊朗门事件”；尼克松过于偏执；卡特过于计较细节；里根与政府其他机构沟通脱节。这一切过失和错误就像路标一样，启示后人应该走哪条路。

尽管老布什和斯考克罗夫特奠定了当代美国国安会体制的基础，克林顿、小布什和奥巴马都沿用了其基本架构，但美国总统及其核心幕僚成员的个性和人际关系，在小布什任内再次发挥了压倒体制的决定性作用。其独特之处在于副总统切尼在很大程度上“接管”了国安会体制，拉姆斯菲尔德国防部长及国防部在事实上把持了本应由国安会办公厅出面协调的大量对外战争及战后重建问题。 国安会体制，尤其总统国家安全事务助理及办公厅，是美国国家安全和对外政策的“精英俱乐部”