辛弃疾由湖北转往湖南之后，充分了解了两湖农民的疾苦，于是给孝宗皇帝上疏，分析当地农民疾苦之所在，希望最高统治者深思致“盗”之由，找出解决这个严重社会问题的有效办法。奏疏中有这样的几段话：

自臣到任之初，见百姓遮道自言嗷嗷困苦之状，臣以谓斯民无所诉，不去为“盗”将安之乎？

臣一一按察，所谓诛之则不可胜诛。臣试为陛下言其略：……故田野之民，郡以聚敛害之，县以科率害之，吏以取乞害之，豪民大姓以兼并害之，而又盗贼以剽杀攘夺害之，臣以谓“不去为盗将安之乎”，正谓是耳。

且近年以来，年谷屡丰，粒米狼戾，而盗贼不禁乃如此，一旦有水旱乘之，臣知其弊有不可胜言者。

民者国之根本，而贪浊之吏迫使为“盗”，今年剿除，明年扫荡，譬之木焉，日刻月削，不损则折。臣不胜忧国之心，实有私忧过计者，欲望陛下深思致“盗”之由，讲求弥盗之术，无恃其有平盗之兵也。

大约是辛弃疾的这份奏疏对宋孝宗起了警示作用，同时大约也是南宋政府实在找不到更好的官员来管理事务繁剧的诸多路、道和地方州郡了，淳熙六年（1179）秋季，南宋政府给辛弃疾升了官职，把他由湖南转运副使改为潭州知州，并兼任荆湖南路安抚使。

辛弃疾是一个勇于任事、敢于下决心办大事的封疆大吏。他来到湖南长沙之后，下决心要办的第一件大事就是建置与国防御敌和地方治安都密切相关的湖南地方武装“飞虎军”。

在辛弃疾担任湖南安抚使之前，发生于湖南地区的好几次武装暴动，虽然先后都被南宋朝廷镇压下去了，但是，如何能使湖南境内各族人民今后都相安无事，如何能使湖南境内的社会秩序从此能安定下来，这是辛弃疾这位新任地方长官必须考虑的第一件大事。

辛弃疾建立“飞虎军”之前的第一件大事，便是对于湖南各地的地主武装“乡社”（或曰“弹压社”、“缉捕社”）进行整编乃至完全解散。做完了这些准备工作之后，辛弃疾就在淳熙七年（1180）上疏向皇帝和南宋政府建议，要依照广东路“摧锋军”、福建路“左翼军”的先例，创立一军，以湖南“飞虎军”为名，遥隶于南宋政府的枢密院和侍卫步军司，就近则专听湖南安抚使的节制和调度。南宋政府批准了辛弃疾的建议，而且下诏给他，“委以规划”。

辛弃疾其实是已经预先有了周密规划和具体计划的。他在接到朝廷批准的诏令之后，立即着手进行各项具体工作：首先，利用五代马殷在长沙所建营垒的故基，建造新的营房。其次，招募步兵2000人，马兵500人，并派人前往广西产马之地，以五万贯钱买回战马500匹，并还请准南宋政府下令给广西经略安抚司，要从那里每年代买战马30匹，送达湖南“飞虎军”中，供补充之用。

在进行创建“飞虎军”这项工作的过程中，辛弃疾遇到了各种预想不到的具体困难。要是别的任何人，遇到这样的困难早就打退堂鼓了，可是年纪轻轻就已久历沙场，聪明而又机智的辛弃疾把这些问题都给解决了。比如在建造营房的问题上，辛弃疾曾下令，限期要把飞虎营栅在一个月内修成，而当时正是秋季，也正是水乡泽国的湖南地区的雨季，秋雨连绵，使得所需要的上20万片的瓦无法烧造。辛弃疾当机立断，决定花钱购买。他下达一个紧急命令给长沙城内外的全体居民，要每一家供送20片瓦，限于两天之内如数送到营房基地，送到之后立刻每家发给瓦价100文钱。这样，所需要的瓦片在两天之内果然全数凑足了。此外，垒营房所需要的石块，数量也很大。辛弃疾并不役使当地居民去采办，而是调发当地监狱里的囚徒罪犯们到长沙城北郊的驼嘴山去开凿：按照各人所犯罪行的轻重，规定其所应供送的石块数目，作为赎罪的代价。于是，石块也在很短的期限内如数凑足了！