财政在严重危机中略有盈余/理财能手“丹翁”/汉阳铁厂生不逢时/州县官平衡收支的奥秘/曾国藩向朝廷伸手要权/李鸿章的小金库富比国库/张之洞在湖北能控制多少财力？/浅浅的溪流养不了大鱼
光绪十五年，大清帝国的财政岁入为80 762千两，岁出为73 079千两，当年盈余7 683千两。
这一年的十二月十六日，户部尚书翁同龢听了司员关于年底盘点库存的汇报，回到家中，灯下挥笔在日记上写下了这样的文字：
银库今日封闭，共银一千二十七万九千四十两零，各项统在内。惜阎相不及待也！
户部银库年底积存的银两达到了1 000万两，这在大清帝国的晚期，应该算是一件了不起的大事。
“大清帝国毕竟是个大帝国嘛！……潜力是无限的。”唐德刚在《晚清六十年》中说：“甲午战前我们没钱买船？！我们再买5条(定远级主力舰)、10条(吉野级巡洋舰)，也游刃有余呢！”
根据李鸿章的奏折，在英国建造的致远号和靖远号共合银1 697 453两，每艘大约85万两；另据张之洞的奏折，汉阳铁厂在官办时期共用银580余万两。以这一千万两为例，正好可以办一个钢铁联合企业，再买5条致远号那样的兵舰。
但是大清帝国的银子也有另一种用途，乾隆给他的老娘做六十大寿，一次就用了3 000万两，那是盛世；非盛世的同治讨老婆，除户部拨银450万两外，“统计京外拨过银将及一千万两”。可怜的光绪不是慈禧生的，大婚的费用只有同治的三分之一，但也花了550万两，报销了一个汉阳铁厂。
晚期的大清帝国虽然陷入了严重的财政危机，财政潜力多少还是有的，但要看它的体制能不能动员和集中全国的财政资源，更要看最高决策者使用财政资金的意向和愿望。我们还要关心一下，当张之洞来到湖北的时候，他究竟能控制多少机动的财力。
《皇朝续文献通考》的作者认为，大清帝国的财政犹如一团乱麻。这一观点为美国学者芮玛丽在她著名的《同治中兴》中引用后，更加驰名海外。提起晚清时的财政，学者们无不认为是陷入了严重困境而又混乱无序。
清朝的财政，与历代一样，以土地为基础。政府收入以田赋为主，支出以兵饷、官俸为主。从康熙年间到鸦片战争前的180年中，总的收支规模变化不大，正常年景，收入在5 000万两左右，支出为4 000多万两，略有节余。遇有大的战乱、天灾，当年便要超支了。
鸦片战争的隆隆炮声打破了相对平静而停滞的局面。
道光三十年(1850年)，管理户部的体仁阁大学士卓秉恬对当时的财政困窘有一个高度简练的概括：“入款有减无增，而出款有增无减。”
近代以来，大清帝国财政支出的大量增加，明摆着的、占第一位的是对外国侵略者的赔款。《南京条约》赔了英国2 100万元，第二次鸦片战争赔了英法1 670万两，后来越赔越多，《马关条约》赔了日本2亿6，《辛丑条约》赔了八国联军4亿5。粗略合计起来，晚清对外赔款的总额在12亿两白银以上。
其次是军费开支。为了镇压国内的武装起义，仅仅在户部报销的、有案可查的军费开支就达4亿2千多万两，其中镇压太平军花了1亿7，镇压捻军花了3 173万多，镇压回民起义花了11 888万多。加上各省经常的军事开支和地方团练的开支，据彭泽益研究，大体在8亿5左右；如果再加上抵抗外国入侵的军费开支，总的数字就更加惊人了。
据同治三年(1865年)三月户部报告，咸丰三年至同治三年，也就是在与太平军作战期间，银库历年结存的“实银”数仅10万两左右。说得更具体一点，从咸丰三年到咸丰七年，户部结存实银平均约为11万余两；而从咸丰八年到同治三年，平均每年库存已降至6万多两。
偌大一个大清帝国，国库里只有6万两银子，只够给前线一万湘军兵士发一个月的饷，真正是国穷财尽了。
晚清陷入了严重的财政危机，在总体上是无可置疑的。但在长达七十年的一个历史过程中，不同时期的形势有所变化，财政困难的相对程度也有所不同，需要具体分析。中法战争后，国内相对平静了近十年，清政府加紧搜刮，由于关税、厘金、盐税的增加，倒也大体维持了财政的平衡。从账面上看，自1885年至1894年每年都有所节余，最高年收入为1891年的89 685千两，比起19世纪中期，几乎增加了一倍。其中光绪十五年的岁入为80 762千两，岁出为73 079千两，当年盈余7 683千两。虽说这账面上的数字还有会计方面的花样，不能全都当真，但户部库房里存了1 000万两白花花的银子，却是沉甸甸而又实实在在的。因此，这一时期不仅可以应付传统的支出，而且可以有一部分用于洋务事业，如兴建北洋水师、偿还数目不大的外国贷款。
要说，这户部库存达到一千万两也真不容易。这时候，翁同龢首先想到的是“阎相”，即他敬重的老上级、理财的好手阎敬铭。
阎敬铭字丹初，陕西朝邑人，道光二十五年翰林。咸丰四年任户部福建司主事，精明而严正，公事瞒不过他，贿赂打不动他，下面的书办们提起他来是又怕、又敬、又恨。因此受到坐镇武汉指挥长江中游作战的湖北巡抚胡林翼的赏识，咸丰九年把他调去“总办湖北前敌后路粮台兼理营务”，从后勤上有力地支持了曾国藩、胡林翼对太平军作战。咸丰十年升郎中。咸丰十一年三月，胡林翼在给朝廷的报告中说：“敬铭公正廉明，实心任事，为湖北通省仅见之才。自接任粮台以来，删浮费，核名实，岁可省钱十万余缗。”此时胡林翼已身染重病，自知行将不起，在报告中极力推荐阎出任布政使或按察使，日后接替自己出任湖北巡抚，“臣敢保其理财用人必无欺伪，湖北岁筹饷项实已不薄，接办得人……则于国计，诚有裨益”。四月，朝廷命阎以按察使候补，七月署理，九月实授湖北按察使，一举破格提拔为省级大员。一年后，同治元年十月，官拜山东巡抚。从正六品的主事到二品的巡抚，前后不过三年多的时间。
阎敬铭理财，仍然是传统的开源节流，尤其重在节流。他厉害就厉害在当过中央户部的实权派，当过军队里的钱粮总管，当过地方的封疆大吏，深知内情，财政上的种种积弊、花样都瞒不过他，一伸手就能抓住要害；他厉害更厉害在实心为国，斤斤计较，真刀真枪地实干，不怕得罪人。据《国闻备乘》记载：
敬铭为户部尚书时，每晨起入署，日晡而散，司员上堂取诺，穷诘再三，必尽其底蕴乃已。随身自备一册，视文牍要语伏案手自抄之。腹饥，市烧饼二枚，且啖且抄。勤劬耐劳苦，虽乡村老学究不逮。
光绪八年，他到户部一上任就雷厉风行地搞整顿，查出了广东布政使姚觐元、荆宜施道董俊汉等“贿结前任司员玩法”，奏请朝廷将他们全部革职，把户部上上下下都镇住了，一下子打开了局面。当时财政上一大漏洞是领兵的大员冒领、侵占军饷。骄兵悍将，很不好对付。阎敬铭对此全力以赴，光绪十年二月，针对新疆的情况，提出了“定饷额”、“定兵额”、“一事权”的办法，就是新疆现有的5万多兵，除去空额，汰去老弱，实留4万人；一年给你400万两包干，不准再去借债，也不准再向户部要钱；饷银由一个单位统一管理，全军按统一的章程发放。《清史列传·阎敬铭传》说他对于陕、甘、新、关内外各地的军饷俸饷，制造局、善后局的经费等，有的裁减、有的删除、有的归并、有的酌定数额、有的停止部垫、有的恢复原来的制度，“无不力求撙节，以裕饷源”。各省的藩司如果督催交代不力，延误了上交、调拨的饷项，他都要求朝廷给以处分，作为警戒。
那几年阎敬铭干得风风火火，也干得红红火火，光绪十年任军机大臣、总理衙门行走、晋升协办大学士，十一年授东阁大学士，仍管户部，“知遇之隆，一时无两”。据《春冰室野乘》记载，有一次在宫中议事，慈禧有一件事问恭王奕，奕回答说：“这件事丹翁最清楚，太后可以问他。”慈禧就转过脸来对阎敬铭说：“丹翁以为何如？”阎敬铭听了惶惶不安，赶紧取下帽子连连叩头。原来清代帝王对臣下极不尊重，不论年纪多大、名位多高，从来都是直呼其名的，哪里会用“丹翁”这样客气的敬称？慈禧此时索性把人情做到底，微笑道：“你以为我是口误吗？我敬重你的德望，在宫中提到你也没有不是称你的字！”
如此敬重阎敬铭的慈禧，不久竟也翻了脸。原因很简单，他卡别人花钱，太后是高兴的；如果卡到太后头上，太后就不高兴了。他得罪了别人，老佛爷可能会赞赏；他在太岁头上动土，得罪了老佛爷，就肯定没有好果子吃。问题还是出在修圆明园。《清史稿·阎敬铭传》说：
时上意将修圆明园，而敬铭论治以节用为本。
两者的意向便发生了冲突。光绪十二年九月，敬铭说自己老了，要求退出军机处，只作为大学士管户部。这年的十一月，慈禧整顿钱法时，便借对敬铭的方案不满意，发作起来，加了一个“不能体仰朝廷裕国便民之意，饰词延宕”的罪名，“着交部严加议处”，将他革职留任；光绪十三年复职后，敬铭知道自己无法“体仰”老佛爷的意旨，再三称病要求退休，光绪十四年，慈禧也就放他走了。
阎敬铭退休前后，翁同龢时常去看他。光绪十四年四月四日的日记写道：
访阎相，谈三大愿不遂，激昂殊甚。三大愿者，内库积银千万，京师尽换制钱，天下钱粮征足也。
同年十二月十八日记道：
太和门灾。访阎相，此老独居深念，谈时事涕泗横流，吾滋愧矣！
说他“激昂殊甚”，说他“涕泗横流”，不难想见此老壮心未已而又无能为力的悲愤与郁闷。当内库积银至千万时，翁同龢说阎敬铭没有能够等到这一天，内中蕴涵了许多无法说出的惋惜与同情。光绪十八年，这个为国计民生忧思不已的老人，在独居深念中默默地走完了人生的旅程。
阎敬铭被赶走后，光绪十五年初，换了体仁阁大学士张之万来管户部。张之洞的这位堂兄，是个好好先生，对慈禧一向是唯命是从；另一个户部尚书是宗室福锟，此人系老佛爷的亲信，又兼着内务府的差事，这样安排的出发点可能就是方便内务府向户部要钱，一只手从左口袋里拿到右口袋去；翁同龢虽然佩服阎敬铭，也向阎学了不少的东西，但学得并不到家，首先就是学不了阎敬铭的耿介执著。他一向是小心地周旋于光绪、慈禧之间，靠同时深得双方的信任安身立命的，有了阎敬铭的前车之鉴，他更加不敢在用钱上拂逆老佛爷的意旨了。
光绪七年慈安暴亡，唯一在名分上可以控制慈禧的人死了，慈禧从此在心理上肆无忌惮；光绪十一年，整体撤换军机处，赶走了恭王，终结了与这位当初的同盟者二十年的明争暗斗，慈禧的意旨从此在朝廷内畅行无阻；而扫清了阎敬铭这个障碍，慈禧从此花钱就随心所欲了。
阎敬铭被赶走了，没有人再唱“节用”的老调子。如何讨得“归政”后的老佛爷欢心，光绪、醇王奕譞、军机处、户部取得了高度一致的共识：大修颐和园，极力筹办圣母皇太后六十大寿庆典。
财政支出总是有重点的，非此即彼。银子只有那么多，既然要保老佛爷这个重中之重，北洋水师要买军舰，也就只有缓行；而张之洞要建钢铁厂，碰到这个节骨眼上，真正是生不逢时，注定非倒霉不可了。
康熙乾隆年间，有个叫做徐世琏的小官，正白旗汉军人，笔帖式出身，曾做过户部云南司主事、安徽和州的知州。从雍正四年(1726年)开始，至乾隆二十六年(1761年)止，他写了一部《璞庵历记》，记录了他一生经历过的事情。其中，在他任和州知州期间，记录了乾隆二十四年(1759年)州衙里一年的出入账目。
徐世琏的记录很实在，如他送了顶头上司凤阳道80两银子的奠仪，被下来检查蝗虫的委员敲诈了13两银子，每月给父亲二两银子二千钱零用，每天大厨房买多少猪肉、买了哪些菜，一笔一笔都记得清清楚楚。由此我们知道，当时做个知州大老爷，每年的俸银只有80两，养廉银却有800两；而州衙的门子、轿夫一年是6两银子，合每月5钱。由此我们还可以知道当时的物价，猪肉是35文铜钱一斤，豆腐是1文钱一块，韭菜则是每斤4文。
康乾时期还无所谓地方财政的概念，但他的记录却为研究地方财政提供了极其宝贵的第一手资料。在账目前面，徐世琏写有一个说明。这一年里，总共支出了银子11 900两，其中从地丁、耗羡、耗米、粜价四个正项收入内共报销了6 924两，还剩下5 000两无处报销，似乎是留下了一个亏空的大窟窿。但是，历来是上有政策下有对策，做官的还是有办法的：在他手上控制的征银、征钱、征米三项的“余银”还有3 300两，再加上库存的折封钱1 100多串，又寅吃卯粮预支了下一年的俸工400多两，“虽犹抵之不足，然所亏无几矣”。他还说明，“是以和州一缺，每岁除养廉外，原有另项3 000余两，奈需用浩繁，至岁底尽归乌有”。
从账目中看到，正规渠道地丁、耗羡两项收入共3 510多两，基本上用于大小官吏衙役兵丁的薪资；粜米、粜价两项收入共3 400两，完全是用于公粮的收缴和储运。这是典型的紧巴巴的“吃饭财政”，谈不到发展地方经济，也谈不到社会公共事业。被列为“无款可销”的有八九类项目，这些没有经费来源而无法报销的支出，大体可分为三类，一是迎来送往的应酬接待，一是生活和办公费用，一是幕友的薪金。从制度上讲，幕友是徐世琏私人聘请的，应该由徐世琏个人支付薪金，总数额大体上与他的养廉银相当。也就是说，州官的养廉银如果支付了幕友的工资，每年80两银子官俸只够给上司家的婚丧送一次礼，自己的一家老小就只有喝西北风；实际上州里的、徐世琏个人的收入和支出都是统收统支，混在一起吃大锅饭，无所谓公私之分，他的账目也是这样计算的。
清代地方赋税的征收是定额包干，足额上交以后，留下来的由地方州县长官支配。乾隆年间正是所谓的太平盛世，安徽和州也不算是贫困地区。地方财政从账面上看，可以说是严重地入不敷出，异常困难；但是实际上，地方州县却又掌握着相当数量的机动财力。列为正规渠道的收入只占到六成，而可以公开的非正规渠道足足占了四成。大清帝国的事情，往往就是这样自相矛盾而又错综复杂地存在着。
最后还要饶舌一句：徐世琏说得好听的“余银”3 300两，还有所谓的“另项”3 000两，是从哪里来的？和州衙门大堂不种高粱，二堂不种小米，还不是向老百姓加征、摊派来的！羊毛终究要出在羊的身上。
《璞庵历记》写得虽然实在，却缺少了这画龙点睛的一笔。这才是和州财政的最大奥秘。(路工：“从徐世琏一生探测清代盛世”，载《访书见闻录》，上海古籍出版社1985年版。)
专家们认为，清代的地方财政真正形成于咸丰、同治以后，这是洪秀全造反带来的副产品。两年的时间，太平军纵横大半个中国，攻下了南京，证明了八旗、绿营已经不堪一击。要组建新的武装力量，又拿不出钱来，于是清朝政府便只有“给政策”：一是号召各省自办团练，二是准许自筹粮饷，“以本省之钱粮，作本省之军需”。曾国藩从咸丰三年创立湘军，到同治三年攻下南京，与太平军作战十一年；在高峰期，由他直接发粮饷的部队多达十多万人，国库并没有给他调拨多少银两，军需粮饷主要是靠他自己动手筹集。初期主要是靠捐例，就是拿着盖了吏部、礼部大印的空白执照卖官爵、卖封典；中期是到处设卡子、收厘金，即商品流通税；晚期则是靠恢复两淮的盐税。最初几年，他在湖南、江西作战的时候，很不顺利，受了地方当权派不少的气。咸丰七年曾国藩回家守孝，皇帝却要他出山作战。他不满于朝廷只要他打仗拼命却不给他实权，便向咸丰皇帝讨价还价：要军权、要行政权、要财权、要钦差大臣的职衔。他郑重地表白：
臣细察今日局势，非位任巡抚有察吏之权者，决不能以治军；纵能治军，决不能兼及筹饷。
强调管不了人家的乌纱帽，就不能带兵打仗；就是带兵也筹集不到粮饷，最终不免要贻误消灭太平军的大局。
咸丰十一年曾国藩官至钦差大臣、两江总督，管辖苏、赣、皖、浙四省军事，自巡抚、提、镇以下文武各官统归其调遣，他想要的全部都得到了；而朝廷则得到了收复南京、消灭太平军的胜利。然而，潘多拉的盒子一经打开，放出来的东西就再也收不回去了。自此，大清帝国“兵为国有”的定制被严重破坏，高度集中的财政管理体制受到严重冲击，清王朝高度集权的政治体制受到严重削弱，权力部分地从满族皇室为首的贵族手中向汉族督抚转移，地方督抚掌握了军、政、人、财的实权，逐渐形成了内轻外重的局面。
清代初期沿袭明代的制度，每省设布政使和按察使，俗称藩台和臬台，作为行政长官。但不同的是，明代的总督、巡抚是专门为某项使命(如防御倭寇)派出的官员，一旦事情结束了，职位和机构就撤销；清代的总督、巡抚本来也是“差使”，却变成了固定的、常设的，他们又凌驾于布政使之上，形成了不伦不类、叠床架屋的畸形体制。
按照职责分工，督抚主要是防止内乱、镇压民间的反抗、维持社会治安；布政使则主管财政和考察吏治。在财政上，布政使经管全省钱粮的收缴、上解、保存、使用，直接对中央的户部负责。与太平军作战期间，火烧到了眉毛，实行“以本省的钱粮，作为本省之军需”的救急政策，领兵的督抚们不仅设立了一些新的地方财政机构，而且对布政使历来负责经管的田赋等钱粮也有了直接的支配权。布政使完全听命于督抚，成为了督抚的属员，地方财权就完全落到督抚的手中了。布政使掌握财权时，身边还有督抚的监督，是品级高的监督品级低的；财权转到了督抚手里，山高皇帝远，户部无从监督。地方上的藩台、臬台身价跌落为督抚的附庸，“自司道府以下，罔不惟督抚之命是听”，哪里能够监督自己的顶头上司？这就从制度上为督抚们为所欲为提供了一个缺口。
同治、光绪年间，地方上的督抚无不叫喊财政困难，仿佛地方财政都陷入了极度的危机。其实不然，里面藏了不知有多少猫腻。同治初年，阎敬铭被任命为山东巡抚，走马上任时，藩库里只有几千两银子。阎敬铭狠下辣手，抄了153户的家，杀了几个作恶多端的书吏，赶走了十几个隐藏在幕后摇鹅毛扇的幕友，三四年的时间，山东藩库的积银就达到了500万两。
二十年后，同样的故事又在张之洞身上重演。光绪七年二月，山西巡抚曾国荃升任陕甘总督，由卫荣光接任山西巡抚；卫荣光在这个位子上还没有坐热，同年十一月又调任江苏巡抚，山西巡抚由张之洞继任。当时山西刚刚经历了一场遍及全省的大旱，是“丁戌奇灾”最严重的地区，民众生活极其困苦。不想就在这新旧交替之际，护理巡抚的原布政使葆亨和护理布政使的原冀宁道王定安，唯恐“有权不用，过期作废”，又以为张之洞是个没有地方行政经验的书生，有机可乘，葆亨竟抢在张之洞到任之前，于一天之内，放银60余万两；王定安在位不过十天，也一天放银30万两，两人上下其手，把山西库存的银两花了个干干净净。如果张之洞真的软弱可欺，忍下了这口气，远在北京的户部是很难发觉、究办的。张之洞勇敢地迎接了这场挑战，大刀阔斧地整顿吏治、清理财政，查出了葆亨、王定安侵吞救灾款、贪污受贿吃回扣的种种劣迹，将他们奏请革职，“一并发往军台效力赎罪”；前后花了几个月的时间，终于查清了山西三十多年来的糊涂账，全省实存银72万余两。
曾经做过四川、两广总督的岑春煊说过：“各省旧习，库存外销之款，多为督抚挪用，甚至侵及公项。”可见这在当时已经是公开的秘密。隐匿地方收入，也是督抚们对付户部的通用的办法；而有隐匿的收入，便有各种小金库。甲午战败之后，李鸿章被免去直隶总督的职务，在他离开经营多年的北洋老巢时，将小金库里的银两移交给接任的王文韶，总计竟有800余万两之多。前面我们说到户部积银至千万，阎敬铭为此奋斗了多年，翁同龢为此感慨不已；而李鸿章的小金库里不声不响地就藏了800多万两，真可谓富比国库了。李鸿章不是责怪翁同龢不给银子买军舰，才打不过日本吗？这800多万两不又可以装备一支舰队吗？更令人感慨的是，这笔巨款后来落到了继任直隶总督袁世凯的手里，作为了他内外行贿、交通王侯亲贵的特别经费，这恐怕就是李鸿章也万万料想不到的了。
明朝时，将全国行政区划分为南北直隶和十三个布政使司，通称为省。其中湖广省下属武昌、长沙等十五府二州。清康熙六年(1667年)将湖广一分为二，设立了湖北布政使司，从此确立了湖北省的建制。
清代前期的财政，权力高度集中在中央，实行“悉数解司”和户部“奏销”的体制，湖北每年的财税实际收入要报户部审计，其中绝大部分运解布政使司，听候户部拨用，只有一小部分经审核后存留地方；存留部分的实际支出，也必须向户部奏报，稽核其使用是否合法。从康熙到嘉庆年间，湖北存留的款额大体在十几万至数十万之间，仅占全省财政收入的一成至三成不等。由于地方存留的数额很少，如何使用又要听命于户部，督抚们在财政上就很少有实际支配的权力；加上他们秉承的是朝廷的意旨，代表的是满清朝廷的利益而不是地方的利益，也不可能指望他们承担起发展地方经济的职能。
胡林翼任湖北巡抚前后，对太平军作战积极而且主动，不仅打扫湖北门前的雪，还要管江西、安徽瓦上的霜，担当起了支援湘军在长江中下游作战的任务。据《湖北省志·财政》记载，这一期间湖北每年军费均在400万两以上，咸丰十年后，绿营、湘军入皖作战，湖北每年拨付军费达600万两以上。由于军情紧急，也为了调动地方督抚们的积极性，清政府不得不搞了个权力下放，不仅让他们就地筹饷，还让他们搞“两本账”：一本是老账，就是旧有的收支款项，还是照老办法向户部奏报，当时称之为内销款项；一本是新账，在作战期间新增加的收支，由各省自行核销，事后只需将收支总数册报，当时称之为外销款项。在此期间，湖北的外销款项由百万两增至300余万两。为了集中财力、保证作战需要，胡林翼于咸丰七年设立了湖北总粮台，全面负责湖北的一切进款与开支。“就地筹款”与“外销款制”成为湖北地方财政的雏形，湖北总粮台也成为了战后湖北的地方财政机构。
太平军失败后，清廷力图加强对地方财政的控制，但是大势所趋，木已成舟，已经难以恢复到战前的状况了。就湖北而言，恢复了对中央的解款，而且数额有较大幅度的增长，但是湖北的财政规模和财政权限也有了较大的变化，已经是今非昔比了。
根据《湖北通志》记载，1880—1896年间，湖北每年向中央解款约440万两，另外海关每年岁入约200万两，也由中央扣抵外债。就财政权限而言，首先是随着湖北财政收入的增长，地方留存的数额有了明显的增长；而且在完成了中央的解款后，对于湖北地方留存的数额和用途，户部不再过问，督抚可以自主支配；更重要的是，战时的地方财政机构和督抚们自主的外销款制度也都保存下来了。一般认为，此时湖北的内销款和外销款大体相当。湖北的总粮台后改为军需总局，1880年又改为善后总局。张之洞督鄂后，1891年对它加以整顿，要它专司上解中央以外的本省财务开支，将内销款和外销款分别做账，更加明确了善后局作为湖北地方财政机构的性质，成为张之洞办洋务的财政后盾。同时，清廷为了分摊战争赔款和举办洋务，还不得不赋予督抚们一些实权，为了保证完成上解任务，可以在一定范围内增税加捐。1890年后，张之洞在原有旧捐的基础上，新增加了警察捐、房铺捐、赔款捐、江工捐等23种，总计年收入在100万两至200万两之间。
张之洞在湖北主政期间，充分利用这些财政权限，力图扩大湖北地方财政的规模，施展尽了全身解数，使财政收入有了成倍的增长。据台湾学者苏云峰统计，光绪十五年湖北主要的旧税收入为492.9万两，加上其他杂税在500万两左右。而依照光绪三十四年和宣统元年的岁入统计，湖北每年的岁入约在1 500—1 600万两之间。扣除海关税收约300万两，也有1 300万两左右。其中每年应解拨京饷、洋款、赔款、协款合计670万两。由此推算，上解后湖北可以自主支配的地方财政规模约在700万两左右。这就是张之洞在湖北大办洋务、主持新政的财政基础。
湖北地方财政的收入虽然成倍增长，但湖北新政的摊子铺得也大，财政支出的幅度增长更大。据《湖北省志·财政》记载，“1908年综计，善后局收支相抵每年不敷约银180万两，拆借华洋商款300余万两，借用官款180万两”。依然是严重地入不敷出。
我们更关心的是张之洞到武昌走马上任时，湖北地方可以自主支配的财力有多大？
《湖北通志》的记载是：1880—1896年间，湖北每年存留地方者仅110万两。地方存留占全省岁入的15%。这一数据看来是不包括外销款项的。
《湖北省志·财政》提供的数据是：1880年后，
“湖北财政收入每年均保持在400万两以上，虽然每年遵令协济南北各省部分军饷，年支出仍降为260余万两，久亏以后，出现盈余，直至1889年，每年均有盈余100余万两。”(第4页。)
“存留”100万两也好，“盈余”100万两也好，对于雄心勃勃要在湖北大干一场的张之洞，显然都不是令他满意的数字。
《晚清七十年》谈到甲午之战时，作者唐德刚积愤难平地大发感慨：“有钱为什么不买船，要等到打了败仗，再去赔款呢？！”说得兴起，他更是语出惊人：“老实说，在李鸿章出任直隶总督北洋大臣时期(1870—1895)的大清帝国，要参加世界军备竞赛，是绰有余裕的。大清帝国毕竟是个大帝国嘛！……潜力是无限的。”
《剑桥中国晚清史1800—1911年》的作者则说得比较理性：
如果讨论的出发点是经济发展……十九世纪后期的中国政府肯定是没有能力提供积极支援的。意识形态，传统的财政措施以及收支格局，都是对采取顺应形势的行动的障碍。(〔美〕费正清等编：《剑桥中国晚清史1800—1911年》下册，中国社会科学出版社1985年版，第74页。)
在明确指出保守的意识和财政体制阻碍着革新行动的同时，又进一步指出：
清末的经济有着一定的储备潜力，问题在于缺乏意识形态的支持和政治力量这两种因素去动员这一潜力进行生产性的投资。(《剑桥中国晚清史1800—1911年》下册第84页。)
与唐先生所言，可谓异工同曲。
光绪十五年，大清帝国的中央政府已经没有能力对全国财政收入加强控制；他的最高决策者更是全然没有集中全国财力用于生产性投资和发展经济的主观意愿。
有限度的、各自为政的、分散在各省的地方财政，此时是一条条浅浅的小溪流；地方留存也好，外销款也好，只有那么大的流量；在这样的财政环境里，能生长出一条“近代化”的大鱼吗？
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