这一情形常常被概括为政府“越位”（主要指对产业属性较强的机构，政府干预过多）、“缺位”（主要指对公共服务性质较强的机构，政府支持不足，欠账过多，监管不力）、“错位”（主要指不同政府机构之间管理权限不清，多重管理、错位管理）。

在结构布局层面，改革开放以来文化事业单位的发展过多依靠地方财政，以及允许事业单位自身创收发展的做法，导致文化发展在地区和城乡之间严重不平衡。经济发达地区消费水平高，文化需求旺盛，购买服务能力强，财政支持力度又大，各种文化机构发展形势就好。经济落后地区有效需求不足，政府财政能力小，文化机构发展形势就差。城市经济状况好，文化就发达；农村经济状况差，文化就落后；等等。

在宏观管理体制层面，改革开放以来，尽管一再提出改革文化体制，但是实际上宏观体制的管理理念还没有根本改变，适应市场经济的文化宏观管理体制思路没有形成，国家管理经济和管理文化还是“两张皮”。表现为国家无论对文化事业还是文化产业都垄断过度，社会力量办文化的通道依然不畅。虽然已经允许民办文化事业单位，政策的取向仍然是限制民间资本的进入。在2003年以后的改革中，有关方面经常以“办文化”“管微观”“管理系统内部的文化机构”这几个判断来指出这方面的问题。

（二）中国文化事业单位改革：整体重构与分类改革

1 分类研究理论的再疏理：一种“三重逻辑建构”

目前对于“公益性事业单位”和“经营性产业单位”两种性质，“事业”“事业体制、企业化运行”“产业”三种类型的划分，缺乏统一的方法基础，因此，有必要对分类理论进行再疏理。我们的研究结论是，分类研究方法是一个由三层分析框架构成的整体。首先，根据市场经济的一般规律和经济学理论，区分文化产品和服务中的公共产品和私人产品，以及提供不同产品和服务的机构；其次，根据文化发展的特殊规律和文化经济理论，认识文化产品和服务的特殊属性，以及文化机构的不同类型；最后，从我国特殊的制度环境出发，寻找将上述一般经济规律和文化生产特点结合起来的独特形式，确定我国文化服务机构的不同类型。特别值得说明的是，这一分类应该是逻辑上统一的和“可还原”的，无论我国的文化机构具有什么独特的类别形态，都不应该违背市场经济条件下文化机构的分类的普遍规则，并最终可以还原为经济学意义上的“公”和“私”机构类型划分的一般原则，否则就有可能造成监管问题。

我们来分析一下“三重逻辑”。

首先，在市场经济条件下，文化产品和服务首先具有一般的经济属性。经济学根据市场经济的一般规律，将产品分为“公共产品”与“私人产品”，认为具有不可排他性、消费的共同性（外部性）、难以衡量（特异性或者信息不对称）、选择性有限（天然垄断）等特征的产品和服务是公共产品，其他则是一般意义上的私人产品。公共服务和私人服务分别由不同性质的机构生产和提供。在市场经济条件下，文化产品也应该根据经济学的方法，区分为公共产品和私人产品，由不同的机构生产和提供。

其次，在市场经济条件下，文化产品生产除了具有一般属性外，还有特殊属性，是一种特殊的商品。文化产品的特殊性主要在于其具有一种“内外结构”，即物质外壳与意义内容（meaning content），文化产品与服务作为消费对象是其“非物质性”的意义内容而非物质性的外壳。消费一件文化产品，既是对一种物品与服务的消费，也是对一种价值诉求、教化理想和审美态度的接受。这种对“意义内容”的消费需要（want），不同于物质生活产品，虽然影响深远，但却不是生活必需（need）。