从以上这个故事可以看出国家机关公务员的制度创新积极作用。然而，是否因为我是司长故会顺利很多，若是处长或普通公务员，就无能为力了呢？

显然不是！记得早些年去海南省调研，当时的省委书记接待我们时说，根据他担任公安部长的经验，部委里面最有实权的是处长，而经常起重要作用的恰恰就是普通公务员！中国的行政管理，属于自上而下的管理体制。各个部委，包括中央的各个部委和国务院的各个部委以及有关的总局和署、办等，承担着执政党和国家日常行政管理的职责。这种职责，理论上可以列出许多项，但归纳起来，集中体现在三个方面：

一是意见反映。是政府领导人在形成决策过程中需要依赖部委行政人员来搜集信息、进行评估、拟定方案，然后由领导人进行决策；领导人有关专项政策的讲话，也往往是由相关的部委来起草，因而必然要反映部委的意见。

二是决策执行。政府领导人决策以后，部委的公务员还承担着执行的职责，也就是说，一个决策如何执行，还需要部委来具体操作。

三是日常事务的运行和管理。遇到矛盾，如何处理，如何对地方答复，往往有较大的弹性。一项公务，比如向地方拨款，如果行政程序明白并且办理得熟练，就能很快地下达地方，而如果在某个环节上的公务员办事拖拉，则可能拖延很长时间，影响地方的行政事务安排。

这一点往往至关重要。在部委的体制中，部长只有几个人，部长之下，就是各个司、局，一个部往往设有办公厅、人事、财务和机关服务、监察等一些综合部门，而一个管理具体业务的司、局，则往往是十几个人或者几十个人。在国家机关中，因为处是最为基本的单位，处长和全处的公务员通常坐在一起办公，许多繁杂的公务，最终都要经过相关的业务处来办理。如果一个处对一件事务办理的价值取向不同，就可能反映在所起草的文件之中，也可能反映在办理公务的耗时长短之上，还可能反映在拟定的方案之中。

其实，政府的管理行为，最终都要落实到业务处，甚至一些领导人的讲话稿，也往往要由业务处来起草。这样的行政管理方式，在许多国家很常见，这也反映了行政管理事务办理的一些共同特性。但国外与我们不同，他们还有一个议会的公开讨论过程，因而行政机关不可能如我国的作用如此强大。

很可能会出现这样的情况：最初只是一个处长坚持了一种意见，然后层层上报和讨论，最终就成为一种刚性的规定。从这个意义上说，处长的意见非常重要！