实事求是地说，上级的政策，到地方会走样，这已经是一个较为普遍的现象。人们常说“上有政策，下有对策”，为什么会如此呢？其实，下有对策，关键时刻往往能起到意想不到的作用。别再把地方利益和个人利益作为负面词汇我至今仍难以忘记1972 年秋发生的一件事。

那年，我18 岁，已经是村里年轻的民办教师了。有一天，大队要我到人民公社开会，公社书记传达了上级文件，要求村里的农民都要大唱《国际歌》，公社要进行大检查。作为民办教师，我第一次代表我们大队去公社开会，一听说上级要检查，就很紧张，赶快回到村里跟大队支部书记汇报。支部书记听了以后，告诉我别着急，等等再说。结果，几个月过去了，并没有检查活动，我们村的农民也没有学唱《国际歌》，上级的指示就停滞在指示上，没了下文。

对于这件事，我一直心存疑问。作为一个年轻人，第一次参加基层政府的公务活动，觉得应该严格按照上级指示来落实，可老成的支部书记则把上级指示不当回事。我开始竟然觉得农民文化素质还太低，不知道唱《国际歌》的重要意义。

随着年龄增长，我的认识有了转变。你说基层能够这么简单地就跟着相信吗？难道问题只是下层的应付吗？看来，村支部书记自有他的智慧，他不让农民跟着受折腾，他的拖延有其道理。其实，人民公社的干部也知道这是不用认真办理的事情，也不可能来检查。大家实际上是在进行集体抵制，是在避免让农民受害，有着很强的合理性，因而也相当成功。

1994 年初，我在哈佛大学做访问学者。有一次，许多中国学者在哈佛大学医学院教授肖庆伦家中聚餐，其中一项活动是听许成钢先生谈中苏体制比较研究的成果。他的结论使我震惊：中国能够改革成功，主要是中国有一定的“诸侯经济”，地方有能权变的传统，因而避免了苏联的失败性改革，而苏联是真正地完全听从中央，下级没有多大的权变空间。我的传统理念受到了一次冲击，原来，应付“上面”不一定都是坏事，从体制上看也有一定的合理性。

到了民政部工作以后，我直接参与了包括我自己在内的年轻人拟定文件的过程，体会到我们的许多文件并不是那么完美无缺，有的甚至存在严重缺陷。

因为，我国的决策体制有一个很大的特性，就是地方意见的表达渠道不够畅通，许多有经验的地方领导人很难通过公开讨论来表达他们的真实想法，而凭基本经验他们又知道许多东西行不通，结果就只能采取虚与委蛇的办法。从这个角度看，下有对策是积极的一面。

消极的一面自然也随之而来，因为人们都有自身的利益需求，于是，如何利用权变的技巧，来对付“上面”一些有合理性的政策，也成了一种流行的办法。上有政策，下有对策，正面与负面的东西同时存在，主要是一种体制性作用。