对地方利益的态度决定了制度设计的原则。如果考虑杜绝“上有政策、下有对策”，就可能是制定各种办法来监督下面，整顿下面。而如果换一种角度，从尊重地方利益的理念出发，就会设计出不同的制度。更高的政治智慧往往是鼓励下级官员坚持政策的创新，而中国救灾制度的变化就是一个案例。

1997 年6 月我调入民政部救灾救济司担任主管救济、减灾和办公室事务的副司长，其中1999 年8 月到2000 年7 月在哈佛大学肯尼迪政府学院读书，归国后依然回到救灾救济司，2001 年担任司长，到2008 年9 月开始组建民政部社会福利和慈善事业促进司并担任司长，其间有10 多年的时间与中国的灾害管理打交道。1997 年6 月，我到救灾司的第一周就到四川省大凉山的美姑县救灾，当时大凉山的腹地龙头山大滑坡造成100多人遇难；1998 年我又参与长江、松花江、嫩江流域的严重洪涝救灾，当时我在内蒙古、黑龙江和吉林等地的救灾工作组，亲身参与并感受了灾害管理的过程。

2001 年担任救灾救济司司长，一个很重要的工作就是如何建设我国的救灾体制。我所接手的救灾体制，基本上属于传统型的灾害管理体制。

当时大部分意见是认为救灾工作可能与应急管理关系不大，因为民政就是生活救济，应急管理是要救人的生命。而救灾的责任还是要以地方为主，中央财政给以适当补贴。所以，在救灾工作中，民政部派出的工作组是不可能现场表态给予经费的，其主要任务就是查灾确定灾情并表示慰问，同时也给予地方一定的行政指导。在传统的救灾体制中，中央和地方政府确实存在着“你有政策、我有对策”的现象。那个时期救灾补助的标准相当低，每间倒房只有65 元，地方为了得到更多的救灾款，当然就要想方设法多报倒房的数量，而民政部则要进行核实，必须要减去一些数量，还经常说地方报灾不实，产生了不少矛盾。我查了一下中国历史，这种核灾的办法，在清代就已经相当发达了，上下级之间为了数据的真实性，斗争的办法很多。

救灾司制定的文件中，经常是要按照灾情大小，划分灾害等级，实行灾害分级管理制度，在各种会议的文件中还把这样的办法作为灾害管理的新思路来要求地方执行。我特意检查了一下时间，这样的政策提法已经有十多年之久，但就是没有什么地方执行。这个问题，引起了我的深深思考。