事实上，到1948 年下半期，几乎所有的涉华事务单位，皆对国府的局势不表乐观。例如国家安全会议在1948 年11 月2 日，也建议美国政府必须面对国府溃散后的中国局势，作好因应的措施。国家安全会议建议杜鲁门政府要采取更为弹性的对华政策，尽力避免中国沦落为苏联的附庸。而一旦国府失败，美国应当运用有限度的外交、经济以及军事的援助手段，转而支持其他非共的地方政权，以对抗在中国的共产主义。

对于介入中国内政与否，政策计划处则在1948 年11 月24 日，又提出一份名为“美国对华政策”的报告（“政策计划处第39-1 号文件”）。该文件主要重点在：（一）反驳军方指责国务院没有“中国政策”。政策计划处指出，美国的传统外交政策是不干涉他国的内部事务。（二）国府在内战中会失败，由莫斯科所支配的中共将胜出，不过中共有可能发展出铁托的模式。同时以中国的资源而论，中共是不太可能威胁美国的安全。（三）美国对于国府的援助要有全方位的规划。政策计划处认为迄今为止，美国政府对国府的诸多军援与

经援，意欲围堵与对抗中共的计划，皆未能有正式的评估。

此报告最后结论是，重申国府的失败只是时间问题，美国对中国已是仁至义尽。所以美国对于未来的中国局势，应该采取一种审时度势的调性策略。同时此报告也建议马歇尔应该在国家安全会议会议里，积极说服其他成员接受政策计划处的对华政策（事后也证实肯楠报告的内容也为杜鲁门政府所采纳，变成此阶段对华政策的主流基础）。

其实，政策计划处的“政策计划处第39 号文件”的系列报告内容，已颇为符合杜鲁门政府的主流判断，而肯楠在马歇尔的要求下，乃又在1948 年11月26、30 日就有关美国的对华政策，向马歇尔做进一步的补充说明。此一份说明报告即是“政策计划处第45 号文件”。在这份报告中，肯楠提出一项新的建议，即是现在美国政府应该积极向美国人民公开说明对华政策，以寻求人民的支持。肯楠此一向人民寻求支持的建议，后来甚至影响到中国白皮书的发表。

当“国家安全会议第34-1 号文件”，为杜鲁门总统同意之后不久，肯楠又于1949 年2 月25 日提出一份“国家安全会议第39-2 号文件”的报告，他在文中首次表示，中共会席卷大部分乃至全部的中国，但值得安慰的是中共在中国的统治无可避免地会创造出反对势力。b 最后，肯楠建议目前美国所能做的就是等待尘埃落定。“政策计划处第39-2 号文件”其后成为“国家安全会议第34-2 号文件”的蓝本。而此蓝本也意味着美国对国府在大陆统治的援助，已将告一段落。其后焦点则转移到台湾。

由于马歇尔对肯楠的赏识与信任，使得以肯楠为首的政策计划处，在马歇尔为国务卿之任期间，在外交方面拥有相当大的影响力。c 至于1949 年后的台湾问题，肯楠的影响力出现明显的落差，即是因为国务院易主之故。艾奇逊在1949 年1 月接替马歇尔成为国务卿。基本上，肯楠与艾奇逊两人的外交理念彼此是有扞格的。肯楠非常担忧艾奇逊无法正视政策计划处独立专业的重要性，而艾奇逊对于肯楠的外交专业非常不认同。艾奇逊认为肯楠是属于理论派，是一位只知而不能行的学者。甚至在彼时的国务院流传一句传言，肯楠不但活在象牙塔之中，就算云雾散开，他仍然无法找到地面。简言之，肯楠倾向于把政策理论化，而忽略了实际政治上的变量。