欧盟电子政务政策对推动电子政务发展产生了不可低估的作用，这在相当大的程度上与欧盟电子政务政策的制定与实施机制有关，探索其中的规律作为借鉴是笔者的初衷和努力的目标。在广泛查阅文献资料，借鉴吸收相关研究理论的基础上，形成了目前初步的研究成果。
欧盟的电子政务自从2000年里斯本高峰会议之后有了很大的发展，就世界范围来看，欧盟的电子政务发展水平处于领先地位。根据联合国近年来发布的《全球电子政务准备年度报告》来看，欧盟电子政务一直保持着稳健的发展态势，“全球电子政务准备度”
全球电子政务准备度主要从政府网站利用、电讯基础设施状况和人力资源3个方面衡量一个国家的电子政务发展水平。
排名前25位中，从2003年到2005年连续3年欧盟国家一直占据其中的16个席位。换言之，约有四分之三的欧盟国家进入全球电子政务发展水平前25强的行列United Nation，Global E-Government Readiness Report2005：From E-Government to E-Inclusion，2005.http：//www.escwa.un.org/divisions/ictd/workshop/forum/docs/eGovReadness.pdf.(检索日期：20080111)
。除个别国家之外，欧盟各国的电子政务准备度指数都高于全球平均水平。
欧盟电子政务促进了社会经济的发展，推动了民主制度的进步，特别是在弥合数字鸿沟方面取得了很大的进步。例如，在欧盟第六次电子政务调查报告中显示，新成员国电子政务发展取得了优异的成绩，马耳他在2006年电子政务的排行榜中从上一年的第16名跃居第2名，爱沙尼亚从第8名晋升为第3名
Capgemini“Online Availability of Public Services： How is Europe Progressing?”，June2006.
。
欧盟电子政务之所以取得长足的进展，是诸多社会因素共同作用的结果，其中特别与欧盟治理模式下稳定有效的电子政务政策制定和实施机制息息相关。与此相反，虽然我国近十年来，花大力气建设电子政务，但经过暂短的“跃升式”发展，迅速甩掉电子政务发展在世界排名中的落后帽子之后，就没有继续保持“跃升”态势，徘徊在世界191个国家和地区的“中游”位置。这与我国经济总量居世界第四，对外贸易总量居世界第三的地位很不相称。面对世界各主要国家和地区电子政务不断加速发展的态势，中国必须进一步加大力度稳步加速发展。而要实现这一目标，需要在许多方面付诸努力，其中非常重要的一个方面是当前必须尽快完善我国电子政务政策制定和实施机制，因为我国电子政务确实需要有一个一致的、灵活的、有效的、可持续的电子政务政策制定和实施机制作为保障。
在2000年里斯本高峰会议后，欧盟提出“促进经济增长和提高就业率”是欧盟的首要目标。长期以来，欧盟的经济发展迟滞，失业率不断增加，老龄化的欧洲即将到来，欧盟提出加大对信息社会的发展和投资，在2010年建成最具有竞争力的知识经济社会。自2000年制定电子欧洲行动计划以来，电子政务只是电子欧洲的子项目，直到欧盟的“i2010年行动计划”的提出，欧盟才有了一个独立的电子政务的计划，即《i2010电子政务行动计划：加速欧洲电子政务，使所有人受益》。欧盟如此重视电子政务的发展，盖源于电子政务对欧盟经济增长、社会进步，特别是在就业率提高方面具有巨大的促进作用；欧盟电子政务之所以能够得到迅速发展，盖源于相关公共政策的有力、有效，而这其中公共政策制定与实施机制的灵活、有效功不可没。
欧盟是一个超国家组织，欧盟有其独特的治理机制——多层次治理即网络治理模式，这是欧盟重要的决策机制，它标志着欧盟基本实现了国家权力向上、向下和向侧的多维度转移，即成员国中央政府的权力同时向超国家层面、次国家层面以及公共私人网络分散和转移，也就是形成了多层次治理体系
见吴志成、李客循《欧洲联盟的多层级治理：理论及其模式分析》，《欧洲研究》2003年第6期，第103页。
。欧盟的多层次治理体系由国家主义、政府间主义、超国家主义、泛欧主义四个层次和向度组成。欧盟的这种多层次的治理，对于欧盟电子政务政策的形成产生了非常直接和重要的影响。在欧盟多层次治理模式下，欧盟电子政务的政策也是欧盟立法的过程，在这个过程中，欧盟针对不同的政策目标，采取了两种不同的政策制定模式，即硬政策和软政策的制定。这种软硬政策不同的制定，为电子政务政策的实施奠定了民主性和合法性的基础。
不同制定模式下政策形成的效果不同，也导致了欧盟电子政务软硬政策在实施方面有很大的差别。硬政策的实施方式加强了信息技术在欧盟政府工作领域的广泛应用，例如在信息数据交换、互操作性、信息通讯市场开放等方面效果明显，特别是有效地促进了这些领域发展的协调性和一致性。电子政务软政策领域通过实施开放协调机制，给予成员国政府足够的灵活性和可操作性，充分体现了“软治理”
软治理指基于软法的治理。
的特色安排，独到而有效。
欧盟电子政务政策有效性的发展，在很大程度上也得益于它所建立的电子政务政策评估体系。欧盟电子政务政策评估机制有一定的特殊性，反映了欧盟这种特殊政治共同体的需要和要求。同时，也为其他国家和地区电子政务政策评估机制的建立和发展提供了有益的经验和教训。
基于上述初步认识，笔者尝试从政策制定、实施、评估等几个方面剖析欧盟电子政务政策的制定与实施机制，以帮助我们更加真切地认识这种机制，并从中吸取有益的经验与教训。
第一，通过对欧盟电子政务政策制定、实施和其所产生实际效果的分析研究，探索其中的内在规律性，特别是重点认识一个行之有效的电子政务政策制定与实施机制对推动一个国家或者一个地区电子政务发展中的作用；
第二，以欧盟电子政务政策发展为突破口，探讨电子政务政策过程中各个权力主体之间的相互关系对电子政务政策形成和实施中的功能定位；
第三，通过对欧盟电子政务政策制定和实施情况的分析，探讨其政策制定和实施机制中的特殊规律，希望能对我国的电子政务政策发展产生一定的借鉴价值。
20世纪90年代以来，随着信息化浪潮的兴起，世界各国的专家和学者对电子政务的研究也逐渐兴盛起来，电子政务政策对电子政务发展的决定性作用，也理所当然地引起相当一部分人对电子政务政策问题的特别关注。以下是笔者对国内外学者关于电子政务政策研究情况的概要叙述。
国外学者对欧盟电子政务政策的研究起步比较早，研究的内容和方向主要包括经济建设、公共服务、技术、人本为中心、政策发展等各个层面。
第一，在经济建设层面的研究。
欧盟电子政务的首要目标是促进经济增长和提高就业率，创建知识经济的社会。从目前笔者所占有的材料来看，相当一部分学者的研究报告将主要着眼点放在电子政务政策是否能给欧盟的经济带来繁荣和如何为经济繁荣创造条件方面，对电子政务政策的评价也主要从经济效益方面展开。许多研究报告阐述了欧盟的公共领域在经济方面提高欧盟竞争力方面的作用，指出公共领域是促进欧盟经济增长的主要领域，在经济、社会和环境更新方面实现里斯本战略具有重要的作用。在欧盟重要的政策研究报告《电子政务在欧盟未来中的作用》指出
Communication from the Commission to the Council，the European Parliament，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region，The Role of eGovernment for Europes Future，Commission of eGovernment for Europes Future，2003.
：公共领域在为公民支持高水平的经济和社会模式以及创建有竞争力的市场环境方面扮演着重要角色。认为欧洲经济发展在培养有技术的劳动力和提升主要工业竞争力方面需要公共领域的支持。那些在公共领域透明、公开以及电子政务准备度分数高的国家同时在经济竞争力方面也名列榜首World Economic Forum Global Competitiveness Reports，European Commission Innovation Trendcharts and Scoreboards，UN Global eGovernment Readiness Reports(2003，2004，2005).
。该文还指出，为了克服改变思想、推进组织结构的变化、加大投资等方面的障碍，需要强大的政治领导力。欧盟委员会为了加强与公众之间的联系，准备建立电子欧盟委员会，进一步改善成员国内部和其他机构以及公民和企业之间的关系。IDABC电子政务观察室专门做了关于电子政务对于国家竞争力、就业和经济增长影响的报告，该报告指出电子政务成为增加国家竞争力的关键因素。电子政务能够提供更高质量、更具有回应性、适合用户需要和更有效率的公共服务。这也是收获信息社会的成果和达到里斯本战略目标的根本IDABC eGovernment Observatory，The impact of e-government on competitiveness，growth and jobs，IDABC eGovernment Observatory Background Research Paper，2005，p.11.
。对于欧盟电子政务政策是否能够促进欧洲社会经济繁荣问题，回答是肯定的。几乎在所有的研究报告中都明确指出，欧盟经济的繁荣与强有力的电子政务政策有关。至于如何促进经济繁荣，很多研究报告中指出要通过电子政务革新政府、减少行政负担、提高政府工作效率等。
第二，在公共服务层面的研究。
学者和专家一方面关注电子政务对于公共服务发展本身的研究，指出互联网可以帮助实现《阿姆斯特丹条约》
1997年6月欧盟理事会中旬公布由欧盟首脑会议通过的《阿姆斯特丹条约》。
所制定的目标，保证欧盟的决策活动对公民实现充分的透明和进一步开放Communication on a Commission Initiative for the Special European Council of Lisbon，E-Europe，an Information Society For All，2000，p.13.
。欧盟成员国政府制定相关的政策为公民利用政府信息提供保证。由于政府面临着更多的挑战，例如老龄化、气候变化、恐怖主义者等问题，公民需要更好、更安全、更透明的服务。电子政务在加速政府革新方面具有重要的作用Communication from the Commission to the Council，the European Parliament，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region，i2010eGovernment Action Plan： Accelerating eGovernment in Europe for the Benefit of All，Brussels，2006.
。另一方面，对电子政务绩效的研究也比较多。Elio Borgonovi和Valentina Mele从中央和地方关系的角度研究欧盟的电子政务政策，分析了电子政务政策在各个成员国推广的情况，以及各个国家电子政务方面的合作机制，指出这种合作机制对于政府机构的变化和信息的共享具有重要的作用Borgonovi，Valentina Mele，Study on Central-local Relationship in EU in the Field of Electronic Government，41th Meeting of the European Directors-General Responsible for Public Administration，2003.
。Ross OBrien、Denis McCauley等人指出政府的开放和透明也是实现中东欧地区政府在20世纪90年代对人民承诺的保证。通过对欧盟中东欧国家的基础设施、电子政务发展情况、企业和法律环境、教育和技术、政府政策以及公共服务等几个方面的调查和分析，认为电子政务不仅仅是传递服务的一种新渠道，而且也是行政机构达到透明和有效率跨越式发展的一个机会A white paper from the Economist Intelligence Unit sponsored by Oracle，E-government in Central Europe Rethinking public administration［R］，2004.
。因此，各个成员国需要在公共服务方面加大力度，学习先进国家的经验。在IDAAlbena Kuiumdjieva，Albert Jacob Meijer，Breaking Barriers to eGovernment— Overcoming obstacles to improving European public services，EC，2006.
IDA：是指欧盟行政机构数据互换项目，欧盟重要的电子政务政策之一。
项目研究报告——《电子政务服务的多渠道传递》中指出建立多渠道服务的必要性：第一，多渠道公共服务提高了公共服务的质量和数量；第二，多渠道服务减少了提供服务的成本，并且强调了多渠道电子政务服务政策也是克服数字鸿沟的重要方法Interchange of Data between Administration，Multi-channel delivery of eGovernment services，June2004.
。Albena Kuiumdjieva、Albert Jacob Meijer等研究者从机构和法律的角度对电子政务公共服务政策在实施中的障碍做了研究，提出了克服这些障碍的途径Albena Kuiumdjieva，Albert Jacob Meijer，Breaking Barriers to eGovernment— Overcoming Obstacles to Improving European Public Services，Modinis Study(draft)，2006.
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第三，在技术层面的研究。
建立泛欧洲的电子政务服务政策，需要克服技术上的障碍，尤其是互操作性、软件开放等方面的问题。许多欧盟的研究报告，例如《互操作架构的主要原则》、IDA项目第二期的《关于互操作性的决定》等对于互操作性的必要性、原则以及欧盟实行互操作性所采取的行动和方案作了规定。电子采购也是电子政务政策中的重要内容，电子采购的技术问题、原则、方法以及要求在欧盟委员会的专家研究报告中多次强调，指出各个成员国使用网上采购时，在采购的各个阶段所用的交流方式和工具应该保证非歧视性的原则。为了防止电子采购方面的障碍，各个成员国应该使用委员会所提出的IDA(行政机构数据交换)的功能需求
Communication from the Commission to the Council，the European Parliament，the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region，Action Plan for the Implementation of the legal Framework for Electronic Public Procurement，Commision of the European Communities，2004.
等。Rishab Aiyer Ghosh、Bernhard Krieger、Ruediger Glott、Gregorio Robles等学者对欧盟的软件开放政策，以及软件开放政策对于欧盟经济的影响作了深入的研究和分析，指出软件是在经济、结构和竞争力方面驱动信息通讯技术的关键因素，信息通讯技术的绩效也强烈受到软件开放资源的影响。并且指出与软件资源开放相关的服务在2010年达到所有IT服务32%的份额，在经济中与软件资源相关的份额占欧盟GDP4%的份额Rishab Aiyer Ghosh，Study on the： Economic impact of open source software on innovation and the competitiveness of the Information and Communication Technologies(ICT)sector in the EU，2006.
。就公共领域软件开放政策发展和未来的走向问题，Rishab Aiyer Ghosh等人在《公共领域软件开放——欧盟内部政策》一文中就法国、德国、西班牙、英国、奥地利、比利时等欧洲国家软件开放政策的情况作了比较分析Rishab A.Ghosh，Bernhard Krieger，Ruediger Glott，Open Source Software in the Public Sector： Policy within the European Union，International Institute of Infonomics University of Maastricht，2002.
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第四，以人本为中心的研究。
电子政务政策为谁服务、如何服务也成为学者关注的重点，许多学者强调建立以人本为中心的电子政务服务政策。C·Centeno、R·van Bavel、J-C·Burgelman指出建立以公民为中心电子政务政策的重要性，认为电子政务要以用户知识为基础，以用户为中心去获取知识，传播信息。政府必须更好地理解和处理好公民的需要，理解在多大程度上应该赋权于电子政务的用户
C.Centeno，R.van Bavel，J-C.Burgelman，eGovernment in the EU in the Next Decade：the Vision and Key Challenge，European Commission Directoral-General Joint Research Centre，2004.
。很多学者对缩小数字鸿沟政策做了专门研究和提出了具体的建议。John Butler和Roberto Carneiro等人对宽带政策做了研究，在治理数字鸿沟方面提出了建议。Bergamelli Serge和Carneiro Roberto等人对电子普遍服务政策(inclusion policy)以及所面临的挑战作了分析，并对未来的政策实施提供建设性的意见eEurope Advisory Group，e-Inclusion：New challenges and policy recommendations，2005.
，指出数字技术的发展为残疾人提供了克服障碍(包括社会经济、地理、文化等)的机会。利用技术可以帮助残疾人在平等的基础上融入社会的发展，指出未来的挑战是处理用户技术之间的障碍Communication on a Commission Initiative for the Special European Council of Lisbon，E-Europe，An Information Society For All，2000，p.13.
。电子普遍服务政策通过缩小信息通讯技术使用方面的差距，从而缩小数字鸿沟来克服社会排斥，在提高经济绩效、就业机会、生活的质量和社会的参与及凝聚力等方面作出了贡献EU，Ministerial Declaration，Riga，Latvia2006.
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第五，从电子政务政策发展的角度研究。
对欧盟电子政务政策进行系统研究和分析的是有名的电子政务专家Antonio Alabau，在他的文章《理解欧盟的电子政务政策——超国家组织的电子政务政策的比较分析》
Antonio Alabau，Understanding the e-Government Policy of the European Union— A comparative analysis with the e-Government policies of some supra national organizations，2003.
中，对欧盟不同的电子政务政策实行情况、经验教训作了总结，并且对联合国、国际电信联盟、OECD等超国家组织的电子政务政策作了比较。而Antonio Alabau的另一篇专著《欧盟和它的电子政务政策》对欧盟不同时期的电子政务政策从战略、规则和预算角度作了详细的分析，指出了欧盟电子政务政策的不足。因为欧盟缺乏连续的电子政务政策，欧盟电子政务的政策必须通过其他欧盟政策的措施和项目来实施，即通过工业、泛欧洲网络、研究和技术发展、内部市场和地区发展等政策来完成，问题不在于措施本身而是如何使用这些措施的问题，解决这些问题的责任在于欧盟委员会Antonio Alabau，European Union and its egovernment development policy，2004.
。Eremy Millard、Richard Warren、Christine Leitner、Jamal Shahin等人研究了欧盟电子政务政策研究的优势和弱势，并且对电子政务政策的组织、协调、运作以及2020年电子政务发展做了深入的分析和探讨Jeremy Millard and Richard Warren，Towards the eGovernment Vision for the EU in2010：Research Policy Challenges，European Commission Directorate-General Joint Research Centre，2006.
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由于信息化浪潮的兴起，中国对国外电子政务政策的研究还要从欧盟的信息政策的研究算起。虽然专门对欧盟电子政务政策研究的著述目前不多，但是对欧盟信息政策方面的研究已见雏形。因为欧盟电子政务政策是信息政策的一部分，在国内学者的论著中会涉及对电子政务政策的发展情况。另外，值得一提的是，欧盟信息政策和电子政务政策都是在欧盟多层次治理背景中产生的，在政策制定和实施机制中会有很多相似之处，通过对欧盟信息政策的研究也可以发现很多值得借鉴的学术成果。
第一，关于信息政策的研究。
早在1993年我国学者就已经对国外信息政策开始关注，例如辛欣的《国外信息政策梗概》、梁俊兰的《国外信息政策发展道路》、肖希明的《国外信息政策研究的兴起与热点》以及张珠圣在《毛泽东邓小平理论研究》上连续发表了《国外信息政策研究(上、中、下)》。后来，张新宇和尚萍对国外信息政策作了从1990年到2001年的研究述评，以及到最近罗曼发表的《国外信息政策研究解析》，在这些对国外信息政策研究中，学者们更多的是介绍美国、日本、欧盟等国家信息政策的发展历程。
而首先对欧盟信息政策专门展开研究的要属郑海燕和罗曼，两位学者从欧盟信息社会发展、信息社会总体框架、电信改革、信息资源开发利用、电子商务、信息安全、知识产权的保护等几个方面对欧盟信息社会政策的各个方面作了全面的介绍，指出欧盟信息政策制定中的兼具区域性组织和国家的特点。
后来郑永丰、李广建在其《欧盟信息政策及其对我国的借鉴意义》一文中总结了欧盟信息政策的3个特点：a)双重性。即它的信息政策既具有区域合作组织的特性，又带有国家信息政策的特征；b)合作性。即欧盟的特殊性质，决定了其在制定和执行信息政策的时候必须更多地考虑国家间的协调与合作，只有这样才能更好地促进整个欧洲地区的信息化和信息社会建设；c)人本性。社会是人的集合，信息社会的概念反映出欧洲人在进行信息化建设过程中的一种以人为本的思想。郑永丰和刘明政的另外一篇文章《欧盟信息社会政策制定战略》还总结了欧盟信息社会的制定战略经验，认为欧盟信息社会的制定战略得益于：a)充分的准备工作与及时的跟踪反馈相结合；b)阶段性目标明确；c)衡量指标体系详细。
欧盟信息政策的发展对我国信息化政策的制定和实施具有很大的借鉴意义。电子政务政策是欧盟信息化政策的一部分，欧盟的电子政务政策同样具有以上特点。欧盟电子政务政策无论在制定和实施过程中都体现了欧盟与成员国彼此之间的合作和协调，这一点是毋庸置疑的。电子政务政策虽是欧盟信息政策的子集，但欧盟电子政务政策制定和实施机制也有自己的发展规律。
第二，关于信息法律的研究。
欧盟自成立以来，已制定推出了关于构建新型科技信息社会的一整套政策，同时还出台了一系列对信息化产生重大影响的法律、法令和其他规范性文件。学者蒋坡对中、美、欧盟的信息法律进行了深入的比较分析，他认为欧盟整合了欧共体各国的共同利益，陆续发布了一系列用以规范和指导各国信息发展的“指令”等，初步建立起了欧盟的信息法律体系
见蒋坡《国际信息政策法律比较》，法律出版社2001年版。
。蒋坡的著作同时也系统而全面地阐述了中、美、欧盟在信息产业、信息服务、信息安全保障、电子商务管理、网络知识产权等信息法律方面的异同。许可静对欧盟的信息法律安全等方面做了研究，强调在信息法的建设方面为信息社会创造良好的环境。许可静认为网络与信息安全是关系国家安全、国民经济发展、人民利益和社会稳定的重大问题，而欧盟通过法制及其实施方案和政策维护网络与信息安全，取得了很好的成效。见许可静《欧盟网络与信息安全法律规制及其实施方案》，《中国信息导报》，2007年第3期。
另外，在法律的推行方面注重成员国之间的协调，指出欧盟法律指导成员国的法律，各成员国的法律服从和补充欧盟的法律，从而构成了由欧盟统一的法律规范和各成员国各自的法律规范两个层面的法律规范所组成的特有的法律规范体系。
欧盟信息法律体系中，对于隐私和安全的保护居于核心内容，这对于我国信息法律的制定和实施很有借鉴意义。信息法律体系的建设也为电子政务的发展营造了良好的法制环境。
第三，关于电子政务政策的研究。
欧盟电子政务政策的研究还处于初始阶段，但是势头良好。焦宝文、薛晓户的专著《全球电子政府发展状况》，分析了欧洲国家构建电子政务的战略规划、实施步骤和具体措施。吴爱明在其论著《国外电子政务》中就各个国家，例如美国、欧盟、新加坡等国的电子政务发展情况作了阐述，认为欧盟制定电子政务的特点在于政策目标明确，利用建设信息社会的契机，使欧盟的经济在整体上有一个飞跃，力争超过美国。该文还指出，欧盟与美国相比，在于各国之间团结带来的凝聚力，因此欧盟要有统一的行动来发挥这种优势
见吴爱明、王淑清《国外电子政务》，陕西人民出版社2004年版，第224页。
。李章程虽在《欧洲电子政务建设研究》一文中冠以欧洲电子政务方面的研究，但是在文章内对欧盟电子政务在基础设施建设、公共服务、社会问题等方面作了一定的阐述。
总体来说，中国学者对欧盟电子政务的研究还在起步，更多地关注电子政务公共服务、功能设计、作用等方面的研究，无论是对欧盟电子政务政策本身的研究，还是对欧盟电子政务政策机制的研究，大都处于初涉阶段，还没有形成体系。
本书的主要研究内容，就是阐释和分析欧盟电子政务政策制定和实施机制。具体而言，就是探索研究了欧盟电子政务政策制定与实施的机理、规则及各政策要素相互结合、相互制约、相互影响的规律性。本书用6章讨论了这一问题。
第1章：导论。这部分主要回答了欧盟电子政务政策制定与实施机制的选题背景和选题的意义，介绍了国内外研究的现状，交待了研究的研究内容和方法，并分析了研究的成果和创新点等。
第2章：欧盟电子政务政策的功能分析。欧盟非常重视电子政务政策的发展，因为电子政务政策在欧盟建构中具有重大的意义。重点分析了电子政务政策在推动欧盟经济增长、民主发展和泛欧洲服务方面所具有的特殊功用。
第3章：欧盟电子政务政策的制定。本章从硬政策的制定入手，分别阐述了欧盟硬、软政策决策主体，通过具体案例分析了制定过程中多方利益的协调和平衡的程序，以及软、硬政策的不同特点，并在此基础上，对欧盟电子政务政策制定的核心机制即多元利益协商立法制度进行了深入的探讨和分析，提出对我国电子政务政策制定可资借鉴的意见。
第4章：欧盟电子政务政策的实施。本章首先分析了欧盟电子政务硬政策实施的原理，通过具体的案例分析了电子政务硬政策的实施情况，总结了欧盟电子政务硬政策实施的特点。相对硬政策的实施，软政策的实施更多地体现了灵活和柔性的特点，分析了软政策主要通过目标管理、电子政务排行榜、良好实践交换以及政策扩散的方式促进欧盟电子政务政策在成员国之间的发展，并且探讨了电子政务软政策的特点。在对欧盟软硬政策的实施过程和特点分析基础上，解析了欧盟电子政务政策实施的重要机制即软硬兼施、双管齐下的政策安排对欧盟电子政务政策发展的重要意义。
第5章：欧盟电子政务政策的评估。本章首先分析了政策评估的含义及其电子政务政策的评估对欧盟电子政务发展中的重要作用。重点对欧盟电子政务政策评估的三种模式，即目标达成模式、利益相关者模式和经济模式进行解析，分析了不同政策评估方式对于政策发展中的重要意义，而且通过具体的案例解读了三种评估模式的运作过程，并在此基础上对电子政务政策评估的特点作了归纳和总结。最后，对欧盟电子政务政策评估机制进行分析，并形成了一定的独立见解。
第6章：结语。这部分主要对欧盟电子政务政策制定和实施机制进行了归结，介绍了作者在研究过程中获得的一些启示，并且对欧盟电子政务政策发展的未来走向作了一定的探讨和预测。
欧盟电子政务政策的研究是一项复杂的系统工程，探索欧盟电子政务政策制定和实施的规律，涉及理论和实践的方方面面。为了更加透彻地掌握事物的发展规律，笔者在具体的研究中尝试采用了跨学科综合研究的方法，即从多学科的视角出发，应用多学科的原理，结合案例分析、文献研究、政策分析、政策建构、实地考查等具体的研究方法，互为补充、互为印证，以求尽可能使研究成果接近事物及其发展的本质。
欧盟电子政务政策制定与实施机制的研究涉及政策过程的各个方面。从一般意义上讲，电子政务更多的涉及公共管理的内容，但是在欧盟多层次治理背景下，增加了政策运行的复杂性。因为电子政务政策的制定和实施并不是一个简单的技术实现问题，而受到所处的政治、社会、文化、技术等复杂的社会环境系统的影响。对欧盟电子政务政策的研究将会横跨自然科学、社会科学的诸多领域，对于电子政务政策机制的研究光靠公共管理的原理和知识很难探寻到一个极其复杂的社会事物内在客观规律的方方面面。因此，在研究中，笔者尝试使用多学科研究的方法，即超越任何一个具体学科的视野，综合运用多学科的原理和知识对问题展开研究。本书具体结合应用了信息资源管理学、政治学、公共管理学、政策科学、法学、经济学以及计算机科学、网络应用技术等多学科的理论原理和方法对欧盟电子政务政策制定与实施机制的规律进行了探索。
案例研究方法的应用是本书的特色之一。欧盟电子政务政策机制受到欧盟多层次治理框架的制约和影响。因此，电子政务政策制定与实施机制的研究本身就可以看做是欧盟多层次治理的一个案例。本书主体部分，即对电子政务政策制定与实施机制的解析中，都采用了案例作为实证，试图从理论和实践的结合上说明问题。
在案例的选取上，本书兼顾了案例的客观性、典型性，在案例的分析上注意理论和实践、定性和定量相结合，在大案例和小案例之间注意互相衔接、互相印证，力争通过对案例层层深入的解析，探索在欧盟多层次治理背景下，电子政务政策发展的规律。
文献研究和实地考查作为社会科学研究的主要方法，在本书中也得到了充分的应用。笔者收集了国内外有关电子政务政策各方面的研究文献，并通过欧盟的官方网站，不断跟踪电子政务学术研究的最新动态。由于欧盟电子政务政策发展的现实性，光靠各种数据库、图书馆和欧盟的官方网站收集的资料是不够的。因此，笔者于2007年亲赴欧盟总部布鲁塞尔走访了欧盟议会、欧洲理事会、欧盟委员会、北约等重要机构，并且访谈了布鲁塞尔自由大学电子政务方面著名的专家和教授，参与了有关的学术研讨会，不仅拓展了研究资料的来源，而且积累了大量有价值的第一手文献资料，为探索欧盟电子政务政策的规律和拓展学术思维奠定了一定的基础。
在研究电子政务政策制定和实施机制过程中，会涉及很多相关的概念，为了与读者能有一个共同讨论问题的概念基础，本书对政策、机制、治理、欧盟多层次治理四个主要概念进行了界定。
社会各方面对政策的认识是多种多样的。韦伯在《经济与社会》一文中认为：政策是对某一特定的事情进行有计划的处理和领导。
［德］马克斯·韦伯《经济与社会》，商务印书馆2004年版，第83页。
政策科学的创始人哈罗德·拉斯维尔与亚伯拉罕·卡普兰认为：政策是一种含有目标、价值和策略的大型计划。H.D Lasswell and A.Kaplan，Power and Society： A Framework for Political Ingenuity，Yale University Press，New Haven，1954，p.71.
英国的政策科学家里查德·罗斯指出：应该把政策看做是多多少少有联系的活动所组成的一个较长的过程。Richard Rose，Policy Making in Great Britain，Macmillan，London，1969，p.10.
孙光认为：“政策是国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为对人们的利益进行分配和调节的政治措施和复杂过程。”
见孙光《现代政策科学》，浙江教育出版社1998年版，第26—37页。
张金马主编的《政策科学导论》一文中指出政策为“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行为的准则或指南”见张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社1996年版，第43页。
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对于政策的定义，笔者更倾向于公共行政学首创之一，伍德罗·威尔逊的说法：“政策是由政治家，即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。”
［美］伍德罗·威尔逊《行政学研究》，彭和平、竹立家等编译，《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第14页。
基于这样的认识，笔者认为欧盟电子政务政策是指欧盟为了有计划地处理有关成员国电子政务事务、问题所制订的各种决定、指令、规章、行动方案、建议等法律和规范。
欧盟电子政务政策通常分为两种：硬政策和软政策。对于欧盟老的共同体方法来说，欧盟政策的制定就是一个立法的过程，而政策就是法律和法规贯彻执行的过程，对于欧盟这一类政策来说通常称之为硬政策。具体而言，就是指那些需要依赖欧盟强制力保障实施的法律和规范。自里斯本高峰会议以后，欧盟采取了很多柔性的政策措施来达到电子政务政策的目标，这类政策通常称之为软政策，即指那些效力结构未必完整，无须依靠欧盟强制实施，但能够产生实效的法律规范。这类政策通常又分为两个部分：一部分是将硬政策柔性化，即通过具体的没有法律约束的方法和措施分解硬政策，达到硬政策的目标；另一部分是欧盟为实现电子政务政策目标制定的各种计划、方案等。
“机制”在《不列颠百科全书》中解释为：“在机构构造中，改变和修正机器或者任意部分组合运动方式和手段，其主要特征是所有的部分具有有限的运动性，也就是部分只能与其他部分相关进行运动，这种相关运动由部分的数量及其联系的方式来决定。”
《辞海》(缩印版)，上海辞书出版社1989年版，第1408页。
“机制”在《韦氏大学词典》中解释为：“实现目标的过程和方法。”Websters Ninth New Collegiate Dictionary，1983.
1996年版的《现代汉语词典》(修订本)对“机制”有4种解释：“a)机器的构造和工作原理，如计算机的机制；b)有机体的构造、功能和相互关系，如动脉硬化机制；c)指某些自然现象的物理、化学规律，如优选法中优化对象的机制；d)泛指一个工作系统的组织或部分之间的相互作用过程和方式，如市场机制、竞争机制等。”《现代汉语词典》(修订本)，商务印书馆1996年版，第582页。
从以上可知，人们谈论机制，从原来意义的机器的构造和工作原理上引申到工作原理、方法等领域。
本书所称的电子政务政策制定和实施机制，是指电子政务政策制定和实施的机理、规则及各政策要素相互结合、相互制约、相互影响的规律性。
治理的概念在1992年由罗斯兹和岑佩尔出版的《没有政府的治理：世界政治中的秩序与变化》中首次提出后，对治理的认识多种多样，总结起来有以下几种看法：a)治理是一种权力运作方式。世界银行认为“治理”是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。经合组织的发展援助委员会扩展了世界银行的观点，认为治理就是“运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展”。b)治理是一种制度安排。联合国治理委员会在1995年发表的一份题为《我们的全球伙伴关系》的报告中，对治理下了如下定义：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”
联合国治理委员会《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。
c)治理是一种规则体系。姆斯·罗泽瑙在他的著作中将治理界定为由共同目标所支持的一种规则体系，并将治理和统治区别开来。
众所周知，欧盟是超国家组织，它不是一个实体国家，欧盟使用治理有其特别的意义。
德国学者海因茨·熊普夫指出，欧洲被称为一种独特的模式，其核心在于治理。用治理这个词表述欧盟是超国家的统治，说明治理和统治有很大的区别。第一，治理强调主体参与的多元性，它是一种多主体的参与和合作机制，包括社会与国家、公共机构和私人机构、政府和非政府之间各种参与和合作形式。统治一般通常指政府或者其他的公共机构；第二，从权力运作的方式来说，治理是自上而下和自下而上的互动关系，而统治更多的强调自上而下单一向度的权力执行方式。
笔者认为，治理是多元主体参与，为实现共同目标，在一定的规则体系下各个主体之间权力博弈的过程。首先，治理是一个过程，是主体之间为实现共同目标，进行权力和资源交易的过程；第二，主体是多元的，治理是一种多主体的参与和合作机制，包括社会与国家、公共机构和私人机构、政府和非政府之间各种参与和合作形式；第三，治理存在于一定的规则体系下，但是它并不局限于政府的规则体系；第四，谈判和协商是治理运作的主要手段。
欧盟的组织机构是非常独特的，是因为它既有超国家性质的机构，又有政府间机构以及次国家机构，各种不同性质的机构相互制约和平衡，共同构成欧盟的组织制度框架，并为实现欧盟的治理目标而彼此合作与互动。欧洲联盟的超国家机构主要有欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院，这三大机构主要代表欧盟的整体利益，使得欧洲联盟明显地高于一般的国际组织，而具有联邦的特点。还有一些欧盟机构如欧洲审计院和欧洲中央银行等也具有超国家的性质，在欧盟层面的治理中同样发挥着重要作用；政府间机构主要有欧洲联盟理事会和欧洲理事会，它们代表欧盟各成员国的利益，并在实际上控制着欧洲一体化的发展进程；次国家机构包括各成员国的地方政府，以及致力于参与欧洲一体化进程，代表并维护联盟内利益团体和地方利益的经济社会委员会和地区委员会，这些次国家机构在欧盟决策中的地位比较低，影响比较有限。
欧盟目前有27个成员国，欧盟的治理有别于单一国家的统治模式，呈现出“集体治理”的模式。
Bulmer，Simon J，The Governance of The European Union： A New Institutionalist Approach，Journal of Public Policy，1994，13(4)，p.354.
虽然欧盟会员国有权利按照其国内的情况安排国家的政策，但是单一会员国已经失去了对议题结果的掌控能力，而必须在集体决策中寻求个别的次佳利益。会员国之所以将政策逐渐移至欧盟集体的决定，乃因欧盟提供会员国个别政府无法提供的政策实质产出。Hooghe，Liesbet and Gary Marks. Multi-Level Governance and European Integration.Oxford： Rowman＆ Littlefiel，2001，pp.71-74.
欧盟经过五十多年的发展，从经济一体化逐渐走向社会一体化，网状概念是多层次治理的核心观念Jachtenfuchs，Markus.2001.“The Governance Approach to EuropeanIntegration.”Journal of Common Market Studies39(2)，pp.253-255.
。决策权在多行为者上和多层次中分享，而非单一行为者在单一层次上独揽。Hooghe，Liesbet and Gary Marks.“Unraveling the Central State，but How?Types of Multi Level Governance.”American Political Science Review97(6)，pp.233-235.
欧盟的治理呈现出超国家、国家、次国家、跨国家多层次、网状的结构。欧盟在多层次治理中体现了：
第一，主权让渡是欧盟多层次治理的实质内容。欧洲一体化进程是民族国家走向融合的过程。在这个过程中，主权让渡是欧盟治理的基础，并且随着一体化的不断深入，欧盟成员国主权让渡的层次和规模也在不断扩大。可以说一体化的过程也是民族国家的主权向欧盟一级和地方一级更多让渡的过程，公民社会则在公共治理之外为公民的社会生活创造了新的空间。“欧洲一体化的生命力就在于它所体现了各成员国的基本利益或者说它可以实现成员国单独所不能实现的利益。”
见黄志雄《从欧洲联盟看国际社会组织化与国际化的发展》，《中央政法管理干部学院学报》，1998年第5期，第12—14页。
欧盟的多层治理系统在一定程度上弥补了民族国家在新形势下治理能力的不足，它取代了民族国家自身已经无法完成的任务：促进民族间的合作和制止它们之间的战争；化解全球化带来的风险，推动经济前进，以保障欧盟公民的社会福利权利；优化欧盟现有的政治资源并保障民主和公正；加强欧盟在国际上的地位和影响。欧盟的目标是把自己建设成一个民主、福利的联盟，并在全球化的世界上扮演一个领导性的和促进和平的角色。参见欧盟拉肯首脑会议宣言： http：//europa.eu.int/futurum/documents/offtext/doc151201_de.htm.
第二，欧盟多层次治理的目标，无论是社会的、政治的都最终落在经济上。欧洲区域治理的核心制度主要是为经济合作设置的，经济目标的实现以及效果如何也能较好地说明治理的有效性。虽然欧盟治理的目标多元化，但是都可最终在经济上找到其出发点。
第三，欧盟多层次治理的方式是协商、谈判。“欧盟作为一个多层面和多舞台体系的特殊结构”，
Heritier，Adrienne.The European Union Impact on National Policymaking.in： Heritier，Adrienne(Hrsg.).Differential Europe.Boulder： Rowman and Littlefield Publishers，2001，pp.1-21.
“由于其独特的制度特性和社会结构条件，产生了一种特殊的治理方式，我们可以称之为‘在网络中治理’”贝娅特·科勒-科赫《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社2004年版，第179页。
。网络治理意味着欧盟是一个复杂的协商谈判体系，“这个体系试图通过谈判协商的途径让行为者全面介入，以使参与者的利益达到最优”同上。
。众多利益不同的公私参与者的碰撞和妥协的结果，所订立的条约、法规所体现的往往是各种利益博弈的综合和妥协，欧共体(欧盟)作为一个泛利组织其目标必定是多元的，否则它就不能具有广泛的代表性。
第四，欧盟多层次治理的保证是欧盟法、宪法和条约。欧盟也类似于联邦国家设有行政、立法和司法3个方面。但其特点是：行政权由欧盟层次、成员国层次及次国家层次共同分担；立法权由超国家机构和政府间机构分享，但是政府间机构占优势；司法权则由欧盟法院独立行使，但是不受成员国司法体系的干扰。欧盟法律对于欧盟治理的保证体现在欧盟对于超国家机构和主权国家在欧盟治理中权力分配的界定，以及欧盟法在整体层次、成员国层次和地方层次的适用性。
见刘文秀、汪曙申《欧洲联盟多层治理的理论与实践》，《中国人民大学学报》，2005年第4期。
欧盟法院是欧盟治理的保证实体，而欧盟法律的直接效力和优先性原则保证了超国家机制的行为能力。
本书从政策的角度探讨了欧盟电子政务发展的过程，初步揭示了欧盟电子政务政策制定和实施的内在规律性，取得了一定的研究成果，并在此基础上形成了具有一定创新意义的见解。
第一，比较系统地阐释了在欧盟多层次治理背景下，欧盟电子政务政策制定和实施的过程，对欧盟电子政务政策实施的机理和内在规律性作了比较深入的探悉。指出欧盟电子政务政策制定和实施机制，实际上是指围绕欧盟电子政务政策形成、实施过程中各个主体之间所形成的相互关系和相互作用对于电子政务政策产生影响的过程和方式。这种过程和方式对于欧盟电子政务政策的有效实施产生了深刻和直接的影响。欧盟电子政务政策制定和实施机制是欧盟多层次治理机制在电子政务发展过程中的直接反映。在这种多元利益协商立法制度下，欧盟电子政务政策的制定和实施反映了各个行为主体所发挥的作用和采取不同的执行方式所带来的直接效果。
第二，从欧盟多元利益主体协商式立法制度入手，对欧盟电子政务政策制定过程作了深入的分析，指出欧盟电子政务政策的制定和欧盟立法之间的关系。电子政务政策的制定是经过欧盟委员会、理事会、欧洲议会和欧盟法院之间通过法定的程序，综合各方的利益和需求协商进行的。虽然这种立法的过程采用了两种不同的方式，即软政策和硬政策，但都是在欧盟多层次治理模式下多元主体共同发挥了作用，对欧盟电子政务政策民主性和合法性产生了深刻的影响。多元利益主体的协商式立法制度是达到欧盟电子政务政策效率和公平的基本条件。
第三，对欧盟电子政务政策实施模式进行了分析和探讨。阐述了欧盟电子政务政策所采取的软硬兼施、刚柔并济、优势互补的方式和方法，对欧盟电子政务政策自上而下和自下而上的实施方式产生了深刻的影响。进一步认同并阐释了软政策的柔性、回应性、灵活性、协商性、互动性、共识性、亲和性、自觉性、经济性等特征，这既是优势，又是其劣势；同样，硬政策的刚性、确定性、可预期性、普适性、单方性、强制性、权力性等特征，也既是其优势，又是其劣势
见罗豪才等《软法与公共治理》，北京大学出版社2006年版，第63页。
的观点。在硬政策和软政策之间具有明显的互补性，这在电子政务政策执行过程中是并行不悖、缺一不可的。两种政策刚柔相济，各占其长，软硬兼施，最大限度地发挥政策的规范和调整功能，推动欧盟电子政务政策目标的实现。
第四，对欧盟电子政务政策所采用的技术与价值相互糅合的评估机制进行了探讨。指出欧盟电子政务政策制度化的评估、制定指标和基准的多元参与以及评估主体的选择等方面对欧盟电子政务政策的公正性、客观性、准确性等方面的重要性。指出欧盟电子政务政策的评估不仅取得了政策评估达到公平和正义的价值目标，而且体现了政策的客观和真实的效果，为欧盟电子政务政策目标的更新和纠错起着重要的作用。
第五，提出了欧盟电子政务政策对欧盟发展的战略意义，指出欧盟电子政务政策在欧盟治理中的根本目标是实现电子治理。欧盟电子政务政策有效的制定和实施机制是实现欧盟电子治理的根本保证，这对于欧盟成员国政府的改革和创新具有重要的影响。电子政务的发展不仅受到政治的影响而且也通过政治赋予其意义。电子政务是在既定的价值体系和制度安排下达到目标的手段。而电子政务的意义和功能并非仅仅由信息通讯技术本身所决定，而是由信息通讯技术和信息通讯技术所处的政治、社会和文化的环境系统所决定。
第六，通过对欧盟电子政务政策制定与实施机制的分析，提出了一些对我国电子政务政策制定和实施机制的建立和完善有一定参考价值的建议和意见。
研究的创新之处主要体现在：
第一，拓展了一个全新的视角。从欧盟电子政务政策制定和实施机制的角度研究欧盟电子政务发展中的问题。从政策发展过程的主要环节分析了欧盟电子政务政策制定、实施和评估的过程、特点。
第二，所采用的研究方法有一定突破。在欧盟多层次治理的背景下，将欧盟电子政务政策作为一个大的案例进行分析，同时将公共政策过程的每个环节作为主要研究的对象，详细阐述了电子政务政策在每个环节中的具体过程，揭示了电子政务政策形成和发挥作用的规律性。
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