三、秦汉地方政府的机构设置及其职能

秦汉地方政府基本上是郡、县两级建制。郡县制的全面推行，对中央加强对地方的控制和管理、巩固国家的统一、促进社会经济与文化的发展都起了重大作用。

京师为帝王所居，比一般的郡重要。秦汉帝国均十分重视对京畿地区，即长安及其附近的地区的控制。秦朝以内史掌治京师，相当于九卿。汉承秦制，亦以内史为京师最高行政长官。汉景帝时分置左右内史。武帝时右内史更名为京兆尹，左内史更名为左冯翊，都尉更名为右扶风。京兆尹、左冯翊、右扶风，是共同治理长安城及其附近地区的行政长官，称为三辅。三辅的地位和秩禄都高于一般的郡守，相当于九卿，可以参与朝议，很受皇帝倚重。政绩卓著者常常可以升任九卿，乃至于擢升三公。东汉迁都洛阳以后，三辅官的旧名仍在，但其地位已经被河南尹所代替。

郡是秦汉时期十分重要的地方行政机构。郡的长官是郡守，景帝时更名为太守，统管一郡的行政、财政、司法和教育。郡守的助理是郡丞，另有郡尉协助管理军事。云梦出土的秦简记载，郡守不但有考课县官的权力，而且可以颁布一些地方性的法律法规。郡守还有权任命和推荐自己的幕僚、属吏、孝廉、贤良方正【注释】、文学【注释】、明经【注释】之士到京师做官。郡守政绩优秀者，通常可以提升到中央政府任公卿。汉宣帝特别重视郡太守的选用和考察，他常说，庶民所以安其田里而无叹息愁恨之心者，都是因为“政平讼理也，与我共此者，其惟良二千石【注释】乎！”希望各地的郡太守能成为“良二千石”。

【注释】贤良方正：选举科目。始于汉文帝年间，全称举贤良方正能直言极谏科。常与“贤良文学”并称（《中国历史大辞典》）。

【注释】文学：汉代察举科目之一，多与“贤良”连称为“贤良文学”（《中国历史大辞典》）。

【注释】明经：选举科目之一。即将通晓经学之人推荐于朝廷。始见于汉，自武帝尊崇儒术后，颇盛（《中国历史大辞典》）。

【注释】二千石：汉代官吏以所得俸禄表示官秩等级，习惯称郡守为“二千石”。

郡以下的行政机构是县。万户以上的县设县令，不满万户的设县长，掌管全县的政务。县令（长）的佐官是县丞、县尉，下面还有功曹、廷掾等小吏。郡县的一些小吏，受过专门的法律和文书训练，称为文法吏。县以下的基层行政组织是乡、亭、里。乡和里实际上扮演了基层行政组织和民间社区的双重角色。据《汉书·百官公卿表》记载：“乡有三老、有秩、啬夫、游徼。三老掌教化。啬夫职听讼，收赋税。游徼徼循禁贼盗……皆秦制也。”可见，教化、听讼、收税和治安是封建基层行政组织的主要任务。亭在春秋战国时期本来是诸侯国在边境伺警敌军和接送来往宾客的机构。秦统一六国之后，在各个县、乡设置亭，并推广到全国各地，赋予亭“以禁盗贼”的职能。

乡、亭、里之间究竟是怎样的关系，史学界对此有过长期的讨论。《汉书·百官公卿表》说秦汉基层行政组织是“大率十里一亭”，“十亭一乡”。照此说法，似是乡辖亭，亭辖里。但《续汉书·百官志》注引应劭《风俗通》又说“国家制度，大率十里一乡”。著名历史学家王毓铨先生提出乡、里与亭是不同性质不同行政系统的见解，得到了多数学者的赞同。但是，为什么秦朝在乡和里之外，还要另设亭作为一级机构呢?

乡和里是具有自治功能的聚落共同体，当统一的中央集权国家建立之后，原先的民间秩序仍然起着重要作用，乃至于影响了国家政令的贯彻，出现了漏洞。如反秦的农民起义领袖张耳、陈馀逃亡，秦朝在全国通缉。“张耳、陈馀乃变名姓，俱之陈，为里监门以自食”（《史记·张耳陈馀列传》）。他们还利用里监门的身份，在闾里发号施令。由此可见，秦朝建立一个完全由中央集权国家直接控制的政权系统，以弥补乡和里在治安方面可能出现的漏洞，也就不足为奇了。此外，亭的职责并不限于“禁司奸盗”。秦朝统一以后，朝廷和郡县文书的传递，各级官吏来往的接待，乃至赋税徭役的解送，任务都比统一前大大加重了，这也是秦王朝把亭的设置推广到全国基层行政组织的另一个重要原因。