1948年，随着人民解放军不断攻城拔寨，取得节节胜利，国民党南京中央政府处在风雨飘摇之中，建立新中国的前景已经初现曙光。这年的4月30日，中共中央向全国发布“五一劳动节口号”，提出巩固和扩大人民民主统一战线，打倒蒋介石，建立新中国。其中的第五项口号号召“各民主党派、各人民团体及社会贤达，迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。这一号召说出了广大民主人士的心声，因而得到了他们的热烈响应。到了下半年，随着解放战争的形势日益明朗，召集新的政治协商会议，建立新中国已经不仅仅是一句口号，而是成为进入可操作阶段的议事日程。从1948年8月开始，中国共产党就秘密安排和接送在上海、南京等国统区及香港的民主人士北上，来到西柏坡和已经获得解放的哈尔滨，共同研讨政治协商会议召开的有关事宜和建设新中国的具体方案。

新中国的建立已经指日可待，建立一个什么样的新中国立刻成为迫在眉睫的重大问题。这个崭新的国家需要什么样的阶级基础和社会道路，需要通过什么样的法律和制度来保障国家的繁荣和安定、人民的民主和权利、经济的恢复和发展、社会各方面的和谐和进步？对于以上问题的具体回答就是一个全盘的建国纲领。这个纲领不应该仅仅是中国共产党一党的主张，还必须让代表各阶级各阶层的广大民主党派和民主人士拿出各自的方案，大家共同协商、共同制定，最后还要共同执行。于是，制定这样一份《共同纲领》就成为民主协商建国的头等大事，也成为政治协商会议的中心任务。

《共同纲领》正式进入酝酿和起草阶段，是从1948年10月开始的。在《共同纲领》制定的整个过程中，中国共产党都发挥了领导和主导性作用。但是，对于年轻的、从未有过执掌全国政权经验的中国共产党来说，这绝非易事。苏联的经验不能照抄照搬，因为中苏国情差异极大；此外，制定《共同纲领》固然重要，但解放战争仍在继续，农村土地改革、新解放区的接管、平抑城市物价等一系列现实问题也不能不顾，中共中央必须要做到既解决燃眉之急，又做好长远规划；最后，要从各阶级各阶层各方面的建国主张中寻找和建立共识，既吸取有益的意见，又说服不同的观点，这也是一个巨大的挑战。实践表明，中国共产党正是有效贯彻了具有协商民主特征的工作方法，才将上述难题一一化解，出色地完成了领导制定《共同纲领》的历史使命。

当民主人士陆续抵达西柏坡和哈尔滨后，周恩来首先与到达西柏坡的民主人士符定一、胡愈之、吴晗、周建人等进行了广泛协商，并且拟定出《关于召开新的政治协商会议诸问题（草案）》。其中提到：“新政协所应讨论和实现的有两项重要问题：一为共同纲领问题；一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。关于共同纲领，提议由新政协筹备会起草。目前可交换有关纲领的各方意见。中共中央正在准备一个草案。”之后，中共中央又将这份文件电告已经抵达哈尔滨的民主人士和目前仍在上海、香港等地的民主人士，广泛征询他们的意见。广大民主人士对这份文件作出了积极的反馈。后来，由高岗、李富春代表中共中央与在哈尔滨的民主人士进行了深入的协商，达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议。这份协议在基本认可周恩来所拟定的草案的基础上，也提出了一个重要的不同意见，那就是参加新政治协商会议的各个单位都可以提出本单位的纲领草案。