制度化的天下体系是从周朝开始的。如果古代社会出现制度革命，必定需要大不寻常的条件与时机。这正是周朝天下体系令人困惑而特别需要解释的问题。在3000年前建立一个以世界政治为核心问题的政治制度，立意过于高远，周朝人为什么这样想？有什么必要这样想？为什么会把世界理解为一个完整的政治存在？很显然，政治从世界问题开始，这是不合常理的路径。通常的历史路径是由部族社会发展出国家政治，而不是世界政治。周朝的天下体系不仅在古代是不寻常的创造，即使对于今天的世界，它提出的政治问题仍然超出现实而属于未来。周朝创制天下体系必有独特的历史原因。

我们试图回到历史语境中去理解周朝创制天下体系的理由。殷商时，周乃小邦，位于中国西北部，属于半农耕半游牧地区。殷商的政治中心位于中原，有着发达的农业和技术，人口可能超过百万。“小邦周”到底有多小，据史学家估计，其人口在5万以上，最多6万至7万而已。周王有美德之名，在一些小国中颇具号召力。周武王兴兵伐商，许多友邦会师助战，据司马迁的说法，有战车300乘，虎贲3000人，甲士45000人。据说商纣王发兵70万来迎战，应是夸张。对于百万之国，出动10万兵马就几乎是倾巢出动了。商纣王兵马虽多于周联军，但据说商纣王暴虐无道，加上无考之原因诱发了部分部队哗变倒戈，以致周武王一战成功，商纣王兵败自杀。周虽夺取了盟主地位，但殷商遗民人数众多，还存在一些亲近殷商的诸侯以及一些本就桀骜不驯的部族，人心未定，叛乱多发，多方皆需安抚。因此，以小邦而居中原之主位的周朝政权面临一个历史上从未出现过的政治问题：如何“以小治大”并且“以一治众”。

以一治众的传统模式总是由最大最强的霸主来实现的，就是说，以一治众的前提条件是以大治小，这是自然统治方式。在古代社会，人口不仅是最重要的经济资源，而且也是最重要的政治和军事资源，是一切力量的基础。周乃小邦，本部人口有限，不可能以大治小，反而要在以小治大的条件下去以一治众，这是一个全新的问题。周能够联合诸侯而克商是因为它有道义号召力，以道义形象能够实现一时之战争动员，却难以仅以道义形象去维持各部族的长久支持和忠诚，因为道义终究无法代替权力和利益的需要，而“以小治大”的局面已经在逻辑可能性上否定了霸权模式。周政权只剩下一个选择，那就是发明一种政治制度，一种主要依靠制度吸引力而不是武力威慑的统治方式，以制度优势代替武力权威。

周政权从一开始就被迫面临一个复杂的制度设计问题。既然周政权没有能力建立霸主的统治方式，仅凭本族力量并不足以长期维持其天下共主的地位，而又试图维持其在众多邦国之上的最高权威地位，它就必须设计一种能够得到各国长期承认的合作制度才能保证自身的权力，甚至才能保证自身的存在。其中的关键是必须解决众多邦国的“外部性”问题，或者说，必须把外在的众多邦国转化为内部存在，这意味着周政权必须创制一种高于国家的世界体系来实现世界的内部化，从而以整个体系的共同利益或共享利益去担保自身的利益。一个世界体系是否成功，首先在于这个世界体系所能够提供的共享利益或合作利益对于众多邦国的诱惑力必须大过背叛或拒绝体系的诱惑力，或者说，众多部族加入世界体系所能够获得的利益必须大于拒绝加入体系的利益，否则没有人会承认和支持这个体系。这是一个需要想象力的高难度制度设计。可以说，周政权所遭遇的特殊历史形势无形中提出了一个意义深远的政治问题：世界秩序成为国家存亡的条件，或者说，世界之治成为了一国之治的前提，于是，世界政治必须优先于国家政治，这就是“世界内部化”问题，即创制天下的问题。