差异化探究 上海大学社会学院讲师 黄苏萍

—— 问题提出

积分制管理是中国户籍制度改革过程中一种新的制度设计和制度载体。新的制度设计并非凭空产生，而是在原有的户籍制度改革基础上的创新设计。中国户籍制度变迁过程是与中国工业化和城市化发展阶段相联系的。从计划经济时代为支持重工业优先战略而实施的“城乡分治”，到改革开放以后与人口流动和资源配置市场化的逐步适应，中国的户籍制度从封闭的城乡二元结构向开放的一元化格局转变。也就是说在这个过程中户籍制度最初只是一种人口的登记管理制度，用以识别公民身份、亲属关系、法定住址等。随着中国工业化和城市化的发展，它逐渐被赋予了很多新的功能，发展为一种身份甄别机制，成为政府实行的公共产品和公共服务（教育、医疗、就业、社会保障等）差别性分配的制度载体。到改革开放后，尤其自20世纪90年代形成民工潮之后，农民工总规模加快增长，外出6个月及以上的农民工从2003年的114亿增加到2013年的23亿。在2000年人口普查时，把城市人口的定义修正为在城市居住6个月及以上常住人口，庞大的农民工及家属构成了提高城市化水平的主要成分，2012年中国城镇化率已经达到526%，也就是说有大约7亿中国大陆人口是城镇中的常住人口。在这7亿人口中，还包括近2亿的农民工群体。由于没有城镇户口，他们也没有均等地享受城市社会福利或公共服务，这么庞大的“二等公民”群体，很不利于社会安定（陈金永，2013）。为此，全国诸多地区近年来都在致力于户籍制度的改革，以期从封闭的城乡二元结构向开放的一元格局转变。

至今户籍制度改革的模式可以说多种多样，归纳起来大致有两种：一是统一转换制，即实行统一城乡户口登记管理，统一以“居民户口”取代“农业”“非农业”户口，给予居民基本一致的权利和福利，河北、辽宁、四川等十多个省、自治区、直辖市相继出台了此种改革措施。二是条件准入制。以实现公共服务均等化为改革目标，以条件积分为推进途径，对城市流动人口实行有选择的准入。各地根据自己的人才需求、财政承受能力和发展目标设置一定的准入门槛，把具有固定住所、稳定的职业或生活来源等作为在当地落户的条件，有选择性地引进所需人才，以应对本地劳动力的供求矛盾，提高本地劳动力的整体质量，促进城市社会经济稳定和谐发展。这是大多数人口流入地区的地方政府所采取的改革路径，比如重庆以对外来流动人口务工经商的时间要求、购房与投资标准以及纳税数额等作为入户的门槛条件，而这些条件也并非可望而不可即。广东推行了积分制，即将入户条件以及分享城市公共资源福利的条件细化为连续工作年限、文化程度、技能水平、投资规模、纳税额度、获奖等级、计划生育、遵纪守法等多项指标，并赋予相应分值，门槛明确且量化。

居住证积分制尝试淡化户籍与福利的联系，类似于一种剥离式的户籍改革制度，积分管理实质上是将户籍附带的福利和权利逐渐剥离，使户籍管理功能回归本位，即使户籍管理从审核体制过渡到登记体制，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。户籍制度若从“完全的控制体制”回归“登记体制”，中间要经历较长的过渡控制期。过渡期内需要从“选择型制度”过渡到“普惠型制度”（彭希哲等，2009），即指在城市社会的总体承受能力相对不足的情况下，按照“权利与义务对等”的原则，逐步减少与身份相关的福利，扩大通过贡献和承担义务所获得福利的通道。只有降低户籍的“含金量”，改变户籍上附加的教育、社保、医疗、住房、就业等方面的不公平政策和错综复杂的社会利益格局，才有可能建立城乡统一的户口登记制度，人口自由流动迁移才能有希望。