对于一座城市来说，建设者有广义和狭义两种。

广义的建设者是指所有为城市的发展、运行和维护做出贡献的人。也就是说，除了还不具备工作能力，已经退休，或少数社会救助的对象外，城市的居民和外来的劳动者（含管理者）都是建设者。

狭义的建设者则是指从事城市基本设施建设的人员，他们中间既有本地居民，也有外来劳动者。特别是在城市发展或扩大阶段，外来劳动者往往占很大的比例，甚至是以外来劳动者为主。这是由于当一座城市以超常规的速度发展时，原来的建设者远远不足，必须要靠大量外来劳动者补充。有的建设项目有特殊要求，或者具有阶段性，本地没有必要经常配备那么多建设者，或者专门培训一批特殊人才，引入外来劳动者既经济又合理。还有一些本地人不愿干的重、苦、累、脏类的工作，也只能招募外来劳动者。

对本地的建设者，尽管也存在不严格执行《劳动法》或社会保障不足等问题，但基本还是与所在城市本身的发展相适应的。而外来的建设者却大多被排除在城市生活之外，甚至连基本的劳动和社会保障都享受不到，更不用说分享当地改革开放的成果了。

一个最大的障碍，就是1958年开始实施的《户籍管理条例》。本来，外来的劳动者在进入城市以后，无论是自己来城市求职的，还是在外地被别人招募而来的，都会有一部分人就此在城市定居，转化为本地的建设者和居民。像1845年上海租界设立后，绝大多数建设者都是外来的，其中多数人陆续在租界或附近的华界定居，成为新上海人。1949—1958年，外来劳动者进入上海后，只要有住的地方，无论是租房还是临时寄住，都可以将户口迁入。而一旦从临时工转为正式工，就能参加工会，成为上海工人阶级的一员。但在1958年后，不仅原来是农业户口的人迁不进上海，就是其他城市的人也不能随便迁入上海。而没有户口的人想做临时工也不容易。

改革开放以来，求职的自由度是增大了，但户口的限制至今没有完全取消，所以大批在上海工作了二三十年的外地劳工，到现在还是“农民工”，连他们在上海出生的子女也属“农民工子女”。相当一部分外来白领也无法迁入户口，“新上海人”还只是他们的梦想。没有城市户籍，不仅给外来劳动者在社会保障、安全、住房、医疗、教育等方面，甚至在婚姻、家庭等方面造成困难，而且使他们在精神上受到歧视，对所在城市缺乏归属感。他们的子女也受到很大影响，例如，在不少城市还进不了普通公办学校，只能回到户籍所在地参加高考，尽管他们有的人一直生活在这个城市，从未回过原籍。