光绪纪元的最初四年(1875—1879)，是管辖“东边外”地区的军政派出机构“奉天东边道”的筹备期。

此时的大清国，刚刚从“长毛之乱”和“庚申之难”中缓过劲来，又从“洋务自强”的初步进展中获得了些许底气。在严酷的事实面前，朝野上下终于取得共识：荡涤关外顽匪，解除关外封禁。接着，又做出了一系列重新开发东北的政策动作：默许和鼓励直隶、山东农民“闯关东”，推行移民实边，并且加强边防。

清政府开发辽东的举措，实际应该被看成一次迟到的国策修正和一场被倒逼出来的改革自救。

候补道员陈本植被派往柳条边以东区域，最初的使命就是“就地升科，设官分治”。升科，就是把开垦满期(水田六年，旱田十年)的土地，经过丈量，编列入册，作为征收钱粮赋税的依据。柳条边以东地区，俗称“东边外”，是一片广袤无边，而又长期无人管辖的肥田沃土。在这里征收税赋，设置官吏，实质就是明明白白宣示大清国对这片国土的国家主权。

陈本植的幕府，首要是了解“东边外”的人口、土地、社会等基本情况；然后是丈量田亩、立户升科、稽查税收、设置州县、筹建书院，筹建东边道的工作千头万绪。行营里簿书堆积如山，人员进进出出，昼夜繁忙。陈本植白天东奔西驰，夜里处理机要。李超琼追随左右，寸步不离，有关事务的文案全都由其一手办理。这些文案事务，其实都含有利与害的激烈冲撞，甚至血与火的生死搏斗。陈木植上马领军下马治民，在他率领下开进“东边外”的人马，既是战斗队，又是工作队。这样的生活对刚刚走出书斋的李超琼来说，是一段高强度的历练。

起初，因为关外实际情势尚不清晰，朝廷还有些迟疑。经过一段初步的探索，终于下定了重新开发“东边外”的决心，其标志就是把“东边外”的候补道衙门明确为 “分巡奉天东边兵备道”(简称“东边道”)；把候补道员陈本植正式任命为东边道道员兼奉天全营翼长，与兴京副都统共同节制边外的八旗军和绿营军。

“东边外”是边境要冲，却与中原隔绝近三百年，从来没有政权设置，陈本植的兵备道既要整饬兵备，又要抚治地方，职能文武兼备，职权迅速扩大。一般道员是正四品衔；“翼长”是参照武职京官设定的军衔，正三品，但东边兵备道情况特殊，“东边外”开发使命重要，朝廷特事特办，把陈本植的品级加到正二品，还授予“便宜置吏”(根据需要自行设置官职、任命官员)之权。

两千年来。幕僚制度实际就是地方命官的自主用人制度。明朝曾经加以限制，清朝又逐渐恢复。清中后期，国家多事之秋，因为与南方太平军、北方捻军的殊死较量，急需启用能人，幕僚制度盛行起来。战事越是繁忙，朝廷对处于前线的封疆大吏赋予的用人权越是宽松。而光绪初年，国家略得喘息，朝廷就对各地幕府的用人权加以收缩，而且更多强调地方军政首长使用幕僚只属于以私人名义用人的性质，“可辟而不可署”。但是，陈本植的东边道是个“特区”，被特许不受此项约束。对有功的幕僚，他可以“赏赐决于外，不从中扰”，直接提拔。光绪元年(1875)十二月，李超琼以劳绩获得兵备道的保举，“选缺后以知县用”。当然，这个“知县”，只是“地方粮票”，出了所辖区域便不管用。