第一章　发达国家和地区社会管理制度

第一节　美国社会管理制度

美国是目前世界上经济社会发展水平最高的国家之一，其社会管理制度走在了世界前列。美国的社会管理制度是美国整个政治制度的一部分，其民主共和政体和联邦制的国家结构，对社会管理制度具有极其重要的指导作用。美国总统是由公民直接选举产生，因此每一届总统都将社会管理作为施政的主要内容，每一级政府都将社会管理作为政府的主要职能，推动了美国政府社会管理、社会保障和社会工作制度等社会管理制度的不断发展。

一、美国社会管理的“三只手”

社会管理，顾名思义，就是通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。这既是弥补“市场失灵”的必然要求，也是协调各种矛盾与冲突的必要前提。社会管理主要是以行政强制为基础，以法律为保障，对社会关系进行调整和约束，政府在其中起主导作用。美国国土辽阔、人口众多、国情复杂、历史不长，但其发展成就举世瞩目，其社会管治方法也引人关注。在美国社会管理文化当中最富有特色、最成功的是注重发挥好三个方面的重要作用，即政府的公共管理作用、宗教信仰的教育引导作用和非营利组织的协调服务作用。把这三方面的作用概括为“三只手”，即政府之手、上帝之手和民众之手。

1.政府之手

政府之手，主要是指通过建立健全较为完备的社会保障制度，并充分运用财政支出的倾斜手段，从经济基础层面有效调和社会矛盾。美国的社会保障制度始建于20世纪30年代，是罗斯福总统实施“新政”的重要组成部分。1935年，美国国会通过了《社会保障法》。经过半个多世纪的发展完善，美国已建立起一套从出生到死亡的较为完备的社会保障体系。美国的社会保障制度内容广泛，包括社会保险、社会福利、社会救济三个部分。其保障来源也由三部分组成，即联邦政府实施的社会保障、州和地方政府实施的社会保障、团体和私人组织实施的员工保障计划。这其中，社会保险是最重要的，它包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险。美国的社会保障制度的实施，使得美国基本上做到了人人有饭吃、有衣穿、有房住、有病治。在实施过程中，美国的这一制度在不断地改革和完善。20世纪70年代以来，政府通过政策调整和改革，使这一制度出现了新一轮的变化，体现了和罗斯福新政不大相同的政策模式。它虽然承继了新政加强联邦政府对经济事务干预和实行福利保障社会化的基本精神，但着重注意的是要纠正新政以来的改革弊端，并在新的条件下，吸收了胡佛强调发挥州和地方作用，限制联邦政府在福利等方面干预过度的做法。从改革的内容看，税收政策以减税为主，偶尔局部增税；货币政策和以前的膨胀货币不同，以紧缩货币、控制膨胀为主；财政政策以控制财政赤字，争取相对平衡预算为主；社会保障政策和60年代的扩大社会福利规模和开支不同，以控制社会福利规模和纠正社会福利保障的弊端，强调州和地方发挥作用为主；经济管理体制政策以放松管制、鼓励民营化为主；工资、物价和生产增长的协调受到了更多的重视；更加重视能源政策、环境保护政策和高科技发展政策。在社会福利政策上，从扩大到相对收缩，从以失业、老年为重点到着力解决医疗保险和医疗补助，以及以低收入年轻母亲和抚养未成年子女为重点的家庭福利，从单纯性救济到工作福利。

与此同时，自20世纪70年代越战结束以后，美国各级政府进行社会管理的一个突出特点，就是通过比较合理的公共服务项目支出，实现社会资源和财富的有效调节，缓和社会矛盾。其财政预算支出结构最明显的特征是老年保障、医疗保障、教育、低收入补贴、公共福利等服务型项目，以及消防和治安等社会管理项目占很大的比重。如2004年美国联邦政府的财政支出共22922亿美元，其中45％用于社会保障和医疗卫生等方面的公共服务，而用于行政公务的费用只占总支出的10％。纽约州的情况也大致如此，纽约州的地方政府包括57个县，62个市，932个市镇，554个村庄，701个学区和871个消防区。2004年纽约的县、市（不包括纽约市）、市镇、村庄、学区以及消防区等共支出590亿美元。其中大部分支出用在公立学校校区上（占整个支出的48％，即290亿美元）。县是美国公共医疗补助和收入补助系统的地方政府承担者，其支出占了整个支出的31％，超过了180亿美元。这种财政支出结构，为解决民众的生存、安全、教育和医疗等基本生活需求提供了保障，从一定程度上调和了社会各阶层的矛盾，保证了整个社会的相对稳定。

2.上帝之手

上帝之手，主要是指通过发挥宗教中的积极因素作用，营造有利的宗教道德土壤，从思想文化层面有效地稳定民众思想。美国是宗教大国，宗教的影响无处不在。维吉尼亚大学宗教系教授彼得奥克斯博士认为，在美国，宗教的最大贡献是教育公众并塑造公众道德感，使他们成为有道德的公民。宗教就像人的精神家园，人在宗教中获得深刻精神体验，被崇高、大于自己的存在感动。资料显示，在今天的美国，每10个人中就有9个人自称相信上帝，有8个人认为宗教对他们的生活非常重要，有7个人属于某个宗教组织，有大约6个人每天祈祷，有一半以上的人认为上帝是美国民主的道德引导力量，有4个人每周去教堂，一半以上的成年人参加过宗教组织的慈善服务活动或做过志愿者，大多数美国人的婚礼在教堂举行；全国有30多万座教学寺庙遍布城市乡镇；85％以上的私立中小学校的学生就读于教会学校；全国有1200多家宗教广播电台播放宗教节目，宗教报刊达到5000多种；在美国的钞票上赫然印着“我们信仰上帝”，国歌里也有“上帝保佑美国”的歌词等，可以讲，美国人生活的各个方面都和宗教有着密切的关系。从精神世界角度看，上帝是美国民族的精神食粮；从道德标准角度看，上帝是美国民族的价值尺度；从理性追求角度看，上帝是美国自由主义的保护神；从哲学伦理角度看，上帝是美国实用主义的精神基础；从国家体制角度看，上帝是美国政治制度的道德屏障；从民族关系和对外关系角度看，上帝是美国民族主义的力量源泉。造就和支撑美国文明的精神力量就是上帝。

上帝是美国文明大厦的精神支柱，是美国民族不可动摇的信仰。美国政府推崇宗教信仰自由，宗教在美国根深蒂固、影响广泛，形成了广泛而强大的宗教道德基础。正是这一宗教文化因素，美国才得以在来自世界各地各种背景的移民及其后裔组成的复杂社会里，形成自己的价值观和凝聚力。特别是从宗教信仰中孕育出的民众诚信、向善和保持道德底线的思想，对美国的社会管理带来了极其重要的影响，这是审视美国不能忽视的重要方面。美国社会中最大的群众性组合是以宗教团体形式出现的各种各样的教会，教会真正掌握的重要资源是其看不见但却无法估量的社会资本。正是依靠巨大的社会资本，宗教得以对美国社会的各个方面发挥影响。尽管美国是一个政教分离的国家，但美国政府充分有效地利用宗教来管理社会，成为美国社会管理的一个突出特点。

3.民众之手

民众之手，主要是指通过发挥众多的非营利组织的协调和桥梁作用，提供政府做不到、做不好的服务，从民众自治层面提升社会管治水平。美国社会管理的另外一个突出特点是，在许多国家由政府提供的服务，在美国却由非营利组织和私人提供。非营利组织，也叫第三部门，其特点是独立于政府之外、非营利、自律、志愿性等。有关资料显示，美国的非营利组织有140多万个，包括150多种类型，覆盖众多领域。非营利组织的功能十分广泛，主要包括：技术创新和制度创新、支持特定群体或特定地区的利益、提供宪法禁止政府从事的服务、监督政府与市场、充当政府与商业部门的中间人、支援国外项目、满足社会多元化需要等。在美国社会管理过程中，主要是通过政府赠款、合同分包等方式将很多公共服务项目交由非营利组织运作；非营利组织还承担着一些公共管理的职能，从而使政府摆脱了因直接提供公共服务而形成的大量具体事务的重负。

同时，非营利组织可使公民广泛的参与社会经济事务，一定程度上可以代表民众的意愿和利益，促使政府倾听民众对有关问题的意见、建议，帮助政府提高效率，促使政府官员对人民负责。美国民众相信，非营利组织可以提供政府提供不了的服务。非营利组织提供的服务得到了广大民众的欢迎和信赖，非营利组织在全部社会服务中的比例相当高。政府可以提供资金、调动部队求援、提供必要的物资，但它不能提供更具体的服务，诸如遭受灾害人群的心理康复、社会关系重建等，而非营利组织可以做到，非营利组织可以通过各种服务，包括志愿服务，在人们之间建立起相互信任的网络，形成社区组织和社会关系。因此，拥有数量众多、种类齐全、网络发达、服务到位的非营利组织，是美国得以成功发展的至关重要因素之一，是美国社会管理又一只无形的有力之手。

二、美国的社会保障制度

在20世纪30年代，美国社会出现经济大危机并引发社会动荡。1932年11月罗斯福当选为美国总统，为缓和矛盾，罗斯福采取了一些措施，成立了联邦紧急救济署，国会向联邦紧急救济署拨款5亿美元，由各州实施救济。1935年美国政府制定和颁布了《社会保险法》，奠定了现代美国社会保障制度的格局和基础，美国开始实行由政府主导的社会保障制度，逐渐建立起一个由中央政府管理的社会保障体系，从此美国社会保障制度得以在全国范围内建立起来。美国社会保障制度成为影响美国经济和社会发展的重要因素，发挥了美国社会生产力发展保护器、稳定美国社会需要安全阀和美国各阶层及利益集团调整关系调节器的作用。

美国的社会保障制度主要由社会保险和社会福利两部分组成，涵盖就业和失业、老年福利、健康医疗、教育福利、住房福利，以及妇女儿童、伤残人员、退伍军人安置、社会环境和少数族裔，影响着美国经济、政治、社会生活等各个方面。目前美国社会保险和福利支出占GDP的7％左右，有近4800万的美国人享受着社会保障福利，有2／3的美国老年人收入的一半来自社会保障，其中有20％的美国退休人员将社会保障福利作为唯一的收入来源。

美国的社会保障由政府管理的社会保险机构，主要是美国社会保障署、劳工部、人类健康与社会服务部负责；半官方性质的保险机构，如蓝十字、蓝盾，以及商业保险公司等很多不同的部门来分别管理。美国社会保险制度主要包括养老保险制度、医疗保险制度、失业保险制度、工伤事故保险等几大体系。养老保险体系分为国家强制性保险、私营企业养老金计划、个人储蓄性保险三个层次，是美国社会保险的主体，属强制性保险，其资金支出约占社会保险支出的80％；医疗保险在国家层面没有一体化的医疗保险体系，主要方式有两种：

一是雇主为他们的雇员及其被供养人提供的医疗保险，称为私营医疗保险计划；二是政府为老年人、残疾人和一些穷人提供的医疗保险和医疗救助计划；失业保险由国会通过立法授权各州政府建立失业保险制度，美国社会保障法鼓励各州建立失业保险制度，由各州政府进行管理失业保险事业，通过社会保险工薪税来筹集资金；工伤事故保险主要为因工受伤或患有职业病暂时不能工作的职工提供医疗和收入损失补偿，以及为因工受伤造成残疾的职工、因工死亡职工的遗属按月发放津贴，该项费用完全由雇主承担，补偿方式一般分为现金赔偿和医疗费补助两个方面。

美国政府提供的社会福利项目主要包括住房保障、教育保障和公共援助三个方面。住房保障，一是扩大房屋抵押贷款担保，人们买房时支付一小部分现款，其余部分以房屋为抵押向银行或储蓄放款协会贷款支付；二是提供低租金的公共住房，公共住房的租金不到一般住房租金的一半；三是提供低利率建房贷款，该项计划鼓励私人投资中低收入家庭公寓住宅的修建。教育保障，一是美国各州实行义务教育，各州都创办了收费较低的公立州立大学，各大学均设有奖学金和助学金制度，联邦政府对全国的在校大学生提供贷款项目和各种补助、奖学金和各种工作机会等帮助项目；二是积极发展针对成年人、在职者、失业者等的各种职业教育、培训和工作鼓励计划。美国政府相继设立了技能培训、创造工作机会、工作服务和职业恢复四大援助项目。技能培训项目包括脱产和在职培训，参加者主要为贫困的中学生、失业者和技术过时的工人。创造工作机会项目即美国人通常所说的公共服务就业项目或工作经历项目。工作服务项目主要是帮助能够参加就业的穷人寻找工作机会和各种培训项目，其服务对象中有数以百万计的穷人。职业恢复项目是指为包括穷人在内的身心有障碍的人提供各种再就业服务。

公共援助包括对没有投保的65岁以上的老人、残疾人补助的伤残福利金、对抚养未成年子女家庭的补助、对两年没找到工作的失业者提供的失业救济金、对低收入家庭发放的食品券补贴、为保护和增进孕妇及儿童的健康提供健康服务、对过于拥挤的家庭发放的住房补贴等。形成一整套分类式的公共援助制度，这是美国政府向低收入者提供的社会救济性质的救助措施，公共援助的资金来源是政府的财政拨款，由政府统一管理。

美国社会保障制度的建立是以经济危机和社会危机为背景，在凯恩斯主义的指导下建立起来的。凯恩斯主义从扩大再生产的角度出发，主张通过扩张性财政政策大幅提高社会福利水平，用举债方法扩大政府支出，承担公共事业投资，承担社会福利责任，对生活在贫困线以下的人实行社会救济。“在凯恩斯理论基础上建立的美国社会保障制度被称为保障型社会保障制度，在该制度模式中，政府、企业和个人都是责任主体，在不同的保障项目中扮演不同的角色，如在社会保险中，企业和个人是主要缴税人或缴费人，政府充当最后责任人；在社会救济、社会福利中，政府是最主要的责任人。”美国这种政府主导的社会保障在维护社会经济持续稳定发展，调节美国经济社会的运行状况，提高经济社会资源优化配置等方面发挥了重要作用。

三、美国的社会工作制度

社会工作在美国已经有一百多年的历史，刚开始是从事解决失业、贫困、疾病等社会问题的志愿活动，之后演变为特殊救济部门的一种有报酬的工作，继而美国的大学纷纷建立社会工作专业，培训社会服务机构的在职工作人员，到20世纪50年代美国社会工作的两大专业协会——美国社会工作者协会（NASW）和美国社会工作教育委员会（CSWE）的成立，标志着美国社会工作成为一项职业。目前美国的社会工作已经发展成为一项比较成熟的正式职业，作为传递社会福利和社会服务的载体，贯彻政府的相关社会政策，顺应社会的需求解决社会突出问题，为有需要的社会公众特别是弱势群体提供专业服务，帮助人们解决所遇到的各种问题，改善人们的生活状况。随着社会工作专业教育和实践的深入推进，社会工作逐渐被社会所普遍接受和认同，获得了广为人知、受人尊敬的社会地位，为美国社会的稳定发展作出了重要贡献。按照美国联邦政府统计，截至2005年底，全美共有社会工作者56.2万人，在社会福利和社会服务等公共事务领域开展了大量的社会工作，成为美国社会管理的一支重要力量。