一、进行探索

●邓小平提出：“允许私人建房或者私建公助，分期付款。把个人手中的钱动员出来，国家解决材料。”

●邓小平指出：“要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，可以一次付款，也可以分期付款。”

●中国人民银行负责人表示：“国家鼓励私人购房、修房，今年要试办购买住房储蓄、修房储蓄等项业务。”

建委召开城建住宅会议

1978年9月7日至13日，国家建委在北京组织召开城市住宅建设会议。

这次会议邀集各省、市、自治区建委及一些城市建委和房管部门的负责同志，国务院各部委主管这方面工作的负责同志，就如何加快城市住宅建设问题，共同进行了认真地研究，提出了初步的规划设想和实施意见。

会议传达了邓小平有关住房改革的重要指示，邓小平指出：

解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款，把私人手中的钱动员出来，国家解决材料，这方面潜力不小。

9月25日，国家建委向国务院提交了《关于加快城市住宅建设的报告》。这个《报告》提出了7年规划和两年的设想和加快住宅建设的措施.

《报告》指出：

邓小平指示：到1985年，城市平均每人居住面积要达到五平方米，为我们明确提出了今后七年住宅建设的目标。我们一定要实现这个目标，而且要力争多搞一些。

《报告》还提出了抓紧制定住宅建设规划、切实保证建筑材料的供应、建立一支住宅建设的专业队伍、认真搞好住宅设计、积极推行“六统一”等加快住宅建设的措施。

10月19日，国务院同意国家建委《关于加快城市住宅建设的报告》，并转发给建委参照执行。国务院在批转这个《报告》时指出：

党中央对改善人民的居住条件问题非常重视。加快城市住宅建设，迅速解决职工住房紧张的问题，是关系到发展生产、改善人民生活、发展安定团结大好政治形势的一件大事。《报告》提出，到1985年，城市平均每人居住面积要达到5平方米。这个目标，一定要力争实现。各地区、各部门要结合具体情况，参照《报告》中提出的各项措施意见，认真落实投资、材料，尽快把住宅建设的专业队伍建立起来，把住宅建设搞上去，为迅速改变城市住宅的紧张状况而奋斗。

为了切实解决城镇居民的住房问题，1978年10月20日上午，时年74岁的邓小平来到前三门大街住宅楼的工地进行视察。

这个住宅区是唐山大地震后大规模兴建的第一个最大的住宅群，在当时带有应急的性质。

邓小平拾级登上第三层楼，先看了一个两居室，又看了一个三居室，然后环顾四白落地的一间起居室，他问随行的工作人员：“房间有多大？”

工作人员随即回答说：“两居室的大间是14平方米，小间9平方米；三居室的大间是14平方米，中间12平方米，小间9平方米。”

邓小平听了，略略沉思了一下说：“小了点儿。”然后他又指了指天花板问：“房间有多高？”

工作人员告诉他说：“层高2.9米，净高2.7米。”

邓小平又问：“前三门大街都是几层楼。”

工作人员回答说：“塔楼高12层，板楼高8至9层。”

接着，邓小平又问：“楼房的抗震系数怎么样？”

随行人员介绍说：“前三门大街的住宅楼动工时赶上了唐山地震，所以在后来的设计上考虑到了按地震烈度8度设防。”

邓小平听后，满意地点了点头。之后，他又仔细地看了钢门窗、阳台，并推门看了厨房和卫生间。

视察完宣武门东大街16号楼，邓小平又来到宣武门西大街4号板楼。

他登上中单元二层，仔细观看了住房，从房间里出来后，用商量的口气提出：“层高能不能降低一些，把面积搞得大一些。”

邓小平的小女儿当时俏皮地说：“不能因为您自己的个子矮，也让房子变矮。”

一句话把在场的人都逗乐了。

邓小平可不是在随便说笑话，他是在视察了京、津、唐三市不同的住宅楼后，经过深思熟虑才向建筑专家们提出来的。

那是这年的9月，邓小平视察唐山市地震后的重建工作时，他反复强调城市规划的思想，指示新唐山建设：“要总结经验，总的六个字：实用、美观、结实，搞一段要总结一段经验。”

邓小平这一指导思想，应该适用于所有的城市规划建设，也适用于城镇住房的建设。

但是在当时，北京住宅建设跌入低谷，1976年城市人均居住面积反而比1957年降低0.34平方米。

特别是唐山大地震后，居民住宅的抗震安全、百姓安居宜居问题，日益迫切地提上了中央最高决策层的工作日程。

因此，在1978年仅一个多月的时间里，邓小平就先后视察了东北、天津、唐山等地的居民住宅，提出了城市建设与城镇住房建设的指导思想。

不久，北京市建筑设计研究院就设计了一套新的住宅标准图，与传统的标准住宅设计相比，室内高度为2.53米，每户的面积则增加了1.5平方米，但预算成本反而便宜了77元。

北京市建筑设计研究院总建筑师刘晓钟后来说：“1.5平方米现在看不算什么，可在当时，对于住房条件相对紧张的居民来说，每户增加1.5平方米可以解决他们不少实际困难。”

邓小平在视察北京前三门大街居民住宅时，总是善意而切实地对新建住宅提出改进意见，他提出，今后修建住宅楼时，设计要力求布局合理，要增加使用面积，要考虑到住户的方便。

在当时，许多家庭面临“洗澡难”的问题，对此，邓小平提出，要尽可能安装一些淋浴设施，让居民能在家里洗上热水澡。他还提出要在可能的条件下，注意室内外装修的美观，多采用轻质建筑材料，冲破我国“秦砖汉瓦”、“肥梁胖柱”式的传统建材格局。

另外，他还多次讲到，要降低房屋造价，为今后的住宅商品化打通道路，使百姓“居者有其屋”。

巩淑萍老人后来回忆说：

我在电视上看到，小平同志视察前三门大街住宅楼时，得知户门的锁还是平房用的普通锁，于是建议使用撞锁。我们刚住进来时户门已经换成了撞锁，感觉方便多了。

刚搬来的时候，我们一家5口人，两个女儿住一间，儿子要结婚所以一个人住一间，自己和老伴儿住一间，当时感觉已经是很宽敞了。以前一直住平房，所以搬进楼房特别高兴，楼房里有暖气，冬天再也不用烧煤球了。如今，我的儿子已经在南城买了130多平方米的大房子，两个女儿也都有了自己的房子，家里只剩下老人和孙子，老两口一人住一间，余下的一间成了客厅。

在全国其他地方，住房改革也逐步进入探索试点阶段。1979年，国家城建总局从国家补助的住宅建设资金中分别拨给陕西、广西一部分资金，在西安、南宁、柳州、桂林、梧州等市进行建房全价出售给私人的试点，每平方米建筑面积售价为120元至150元。

限于当时职工收入水平和低房租的因素以及售房的有关政策不够配套，人们感到买房不合算，开始登记购房的人不少，而标价后买房的并人不多。

几年中，有50个城市进行了向私人出售住宅的试点，总共才出售了36.6万平方米。

邓小平提出住房商品化

1980年4月2日，邓小平同中央负责人谈长期规划的问题。在谈到建筑业和住宅问题时，邓小平指出：

要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售之后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们感到买房合算。不同地区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。

邓小平的意见，为解决城镇居民住房问题指出了方向。

那还是在此前的1月份，经济学家苏星在《红旗》杂志第二期发表《怎样使住宅问题解决得快些》的文章，用马克思主义的观点指出，私人购房与社会主义公有制并不矛盾。这篇文章为住房改革提供了理论根据。

为什么要进行房改呢？中国房地产及住宅研究会副会长顾云昌后来回忆道：

我有一个数据，解放初期，我国人均住房居住面积是4.5平方米，1978年，我国人均住房居住面积只有3.6平方米，反而下降。其中有城市人口增加的原因，但主要还是建设速度跟不上。前30年，虽然开始提倡解决居民住房问题应依靠中央财政、地方财政、企业以及个人。但实际上仍以前三者为重。问题就出来了，效益好的单位和个人就分到了房子，效益不好的单位和个人就没有分到房子，造成了贫富差距。另一个现象就是租金很低，每平方米只有一毛钱左右，也就是说在一套房子里面，养一只老母鸡，老母鸡生下的鸡蛋就足够交房租了。影响了住宅的良性循环，实物分配的住房制度必须改变。

同年6月22日，中共中央、国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式提出：

准许私人建房、私人买房，准许私人拥有自己的住房。

自此，中国正式实行允许住房商品化的政策，揭开了中国城镇住房制度改革的序幕。

吴英老人曾是中科院生物学地学部的退休职工，她在回忆自己全家的第一次搬迁经历时说道：

30年前，我们家10口人挤在只有20平方米的小屋里；那年，小女儿为了能赶上单位福利分房的“末班车”，匆匆忙忙与现在的女婿领了结婚证；小儿子却因刚参加工作，没能分上房而独自憋屈了整半年……

1980年，邓小平提出推进我国住房商品化的指导性意见后，同在这一年，吴奶奶家开始第一次搬迁。她回忆说：

因为政府要进行旧城改造，我们原来的老房子要进行搬迁。当时的政策允许我们按照户口和人头分到楼房。就这样，我们老两口加上小儿子、小女儿分得了一间46平方米的两居室，已经成家的二女儿和刚刚工作的四女儿则从7平方米的小屋搬进了同一栋楼的一间一居室和一间半居室。

从平房搬到楼房后，吴奶奶兴奋了很久。她继续讲述自己从前的故事：

自己的两居室，有个可以放下一张饭桌的客厅兼饭厅，还有厨房、卫生间，卫生间虽然只有1平方米左右，但与在平房相比已经是个伟大的进步了。

1981年，全国公房出售试点扩展到23个省、自治区的60多个城市和一部分县镇。

1982年4月，国务院原则同意了国家建委、国家城市建设总局《关于出售住宅试点工作座谈会情况的报告》。

《报告》指出：

遵照国务院领导同志关于“城市房屋出售问题，要选择几个城市打开局面，摸出经验”的批示，国家建委、国家城市建设总局经过研究，初步选定先在常州、郑州，沙市、四平四个城市进行试点，并于3月15日至17日，邀请有关省、市人民政府和建委、城建局、房管局，以及国家计委、财政部、人民银行，建设银行的同志，专门就如何搞好试点问题进行了座谈。

（一）对新建住宅积极试行补贴出售的办法。今后，各部门和企业、事业单位新建住宅，要努力创造条件向个人出售，以便逐步过渡到以购买为主。

（二）对原有住宅可按不同情况区别对待。新建住宅实行补贴出售办法，原有住宅的出租办法也需要作适当的改革。

（三）各有关部门要大力支持试点工作。城市住宅由分配改为出售，涉及计划、财政、物资、银行等许多部门，只有在各方面的共同努力下，密切配合，才能搞好。

（四）当地人民政府要加强对试点工作的具体领导。城市住房现行制度的改革，关系广大群众的切身利益，政策性很强，需要切实加强领导，进行深入细致的组织工作，及时解决工作中存在的问题。

上述四个城市要抓紧制订试点方案，争取五月份把各项措施落实下来，迅速行动。

这个办法把城市住宅原来的分配办法改为补贴出售的办法，受到了群众的欢迎，职工购买住宅非常踊跃。

人民银行试办购房储蓄

1983年2月，《经济日报》报道中国人民银行负责人的谈话：

国家鼓励私人购房、修房，今年要试办购买住房储蓄、修房储蓄等项业务。

1983年，《中华人民共和国住宅法》被正式纳入全国人大法制委员会的立法程序。但由于当时住房制度改革还在不断深入，新的情况不断出现等原因，“住宅法”便未能出台。

1984年10月，根据4个城市补贴出售住宅的试点情况，国务院批转了原城市建设环境保护部关于扩大城市公有住房补贴出售试点的报告。

国务院的批文指出：

城市公有住宅补贴出售给个人，是逐步推进住宅商品化，全面改革我国现行住房制度的重要步骤。试点城市的政府要加强领导，及时解决试点中的问题，不断总结经验，为在全国全面开展住宅补贴出售工作创造条件。

原城市建设环境保护部批准了包括北京、天津、上海及全国23个省的82个城市作为第二批试点城市。在这个政策的鼓励下，全国各地兴起了一股购房热。以嘉兴市为例：

1978年至1982年，嘉兴市中心区内共有8245对青年结婚，同期内各企事业单位建成住宅5868套。即使将建成的新房全给这批结婚的青年，其缺口还有2377套。

嘉兴冶金厂陈杞老人后来回忆说：

我们嘉兴冶金厂一年中打报告要房的有271户，其中56％的刚结婚或要结婚的青年，平均年龄是29.6岁。我回城后好不容易搞了个对象，年纪也老大不小了，急着结婚，没房，我的父母只能把老房子腾出来给我做了新房，我父亲搬到单位住，母亲住进了厨房里。所以，我能在28岁娶上媳妇，全仗了父母那套23平方米的板式房，因此，虽然我有了幸福的婚姻，但我父母却足足分居了5年。

1984年，国务院批准了几个试点城市实行“公有住房补贴出售”的报告，后来邓小平又有了“不仅新房子可卖，老房子也可卖”的说法，再次引起购房热。

时任嘉兴市房管处副主任的陈学贤后来回忆说：

嘉兴撤地建市后搞的第一个大动作就是中山路拆迁，正是在“自己承担一点，国家补贴一点，单位出资一点”的政策下，才有了现在的百花新村。

到1984年初，4个城市共补贴出售住宅1.214万套住房，建筑面积11.45万平方米，投资1640万元，收回的资金约占投资的30％，并出现了供不应求的局面。

20世纪80年代，上海人的住房一般是没有煤卫的房子，其实就是一间睡觉的房间而已。做饭靠煤球炉，上厕所用马桶，木质的，可以提，用过以后到专门的地方去倒。经常能见到的盛况，是傍晚在弄堂里生煤球的煤烟滚滚，以及清晨倒马桶穿着睡衣睡眼惺忪的大妈们。

1984年，上海市政府批准实施的《上海市出售商品住宅管理办法（试行）》规定：

一般标准的商品住宅，不分高层或多层，每平方米建筑面积的出售基价定为360元。职工个人购买的商品住宅，其售价按出售基价乘以价格的增减系数计算。价格的增减系数根据商品住宅所处的地段以及房屋的层次、朝向确定……职工个人购买全价出售的一般标准商品住宅，价款必须一次付清，出售价格可给予九折的优惠，并优先供房。职工购买补贴出售的一般标准商品住宅，个人承付的价款不得少于1／3，其余部分由国家或企业事业单位补贴。

这一管理办法同时说明自1984年6月1日起试行一段时间后，再总结经验，予以修订。

1986年7月，上海组建了全国第一个住宅合作社，即“新欣住宅合作社”，住房困难的职工可自愿参加合作社，建房资金由社员承担总造价的三分之一，其余资金由社员所在单位资助和向有关部门贷款；住房的建造、分配和管理由合作社负责。

1987年12月，上海又组建了“上海市工联住宅合作社”。到1990年底，这两个合作社集资建成住宅近2万平方米。

到1985年底，全国共有27个省、自治区、直辖市的160个城市和300个县镇实行了个人补贴出售住宅。几年中，共向个人出售了1000万平方米以上的住房。

成立住房改革领导小组

1986年1月，国务院住房制度改革领导小组从建设部、国家计委、财政部、劳动人事部、国家物价局、国务院发展研究中心等部门选调人员组成领导小组办公室，设立城市建设部，作为改革和试点的办事机构。自此，我国城镇住房制度改革工作在国务院领导下直接开展起来。

同年3月，原城市建设环境保护部发出的《关于城镇公房补贴出售试点问题的通知》指出：

这一试点为推行住宅商品化积累了经验，起到了投石问路的作用，特别是冲击了长期以来“住房靠国家分配”的老观念，给今后住房制度的改革造了舆论。

《通知》提出了在试点中反映出的一些问题，具体来讲有四点：

一是补贴偏多，售价较低，算总账国家负担不比原来低租金分配减轻多少。

二是个人付出2000元左右即取得了50平方米上下的一套住房所有权，企业单位因为不能再提取折旧基金，感觉吃亏而没有卖房的积极性。

三是由于大部分住房仍然实行低租分配的办法，已经有房住和将要分到房子的职工不愿意买，要求买房的实际上多是一些没有希望分到房子和收入低的职工。

四是这一试点解决不了那些没有能力建房的企事业单位的职工住房问题。

这些情况说明，对现行住房制度的改革需要在总结经验的基础上另作考虑。

因此，《通知》最后规定：

今后城市出售公有住宅，原则上按全价出售。住宅单方造价小城市超过120元、大中城市超过150元的，如果职工所在单位有经济实力，可以给予低收入者以适当的补贴。

1987年8月2日，国家计委、建设部、国家统计局联合发出《关于加强商品房屋建设计划管理的暂行规定》，决定自1987年起，各地区的商品房屋建设纳入国家计划。

作为全国首批试点城市之一，烟台首先承受这一改革冲击，当时烟台市有6.8万户家庭、13.9万名职工。

1987年10月22日，烟台工人文化宫内，人流如潮，会场挂着数以万计的卖房换房条幅，连四周临时拉起的250平方米的篷布也贴满了买房换房公告。

4天大会中，参加人数达到万余人。有3000多户要求买房，1000多户提出以大换小，这是从未有过的现象。

也就是在这次住宅交易调换大会上，烟台救捞局职工王荣光购买了一套两室一厅建筑面积57平方米的住房。20多年过去了，王荣光仍然清晰地记得当时拿到钥匙那一刻，他回忆说：

当时的激动与喜悦真的是无以言表，从此，我有了自己的房子！来得如此之快，有些难以置信，以至于晚上睡在床上都还在心里一遍又一遍地问：这房子真的是属于自己了吗？

那天，兴奋的不仅是王荣光一家，还有25岁的烟台教育学院数学教师高广选，那一天，新婚数月一直寄居在朋友家中的高广选终于如愿了。

6家亲戚凑足了45万余元，才领到一张房产证和两把铜钥匙。高广选兴奋地回忆说：

当时没有比房子更迫切的了。房子属于自己的第一天，妻子里里外外彻彻底底地重新把它打扫了一遍，布置也是焕然一新，心里充满了美好的遐想。虽然竭尽全力，周旋于亲朋好友之间筹资买房，但我们心里高兴。从此，我们有了一个遮风挡雨的栖身之地，有了一个稳定的家。

1987年初，江泽民在上海市房管系统先进劳模座谈会上正式宣布，把住房解困工作列入市府工作议事日程，当年先解决6000户住房人均2平方米以下的特困户，将其列为市政府年内要解决的15件实事之一，提交市人大会议讨论，解困提案顺利通过。

时任上海市市委书记的江泽民亲自下基层核实住房特困户的户数，并指示一定要把困难群众的住房问题解决好。

同年4月27日，上海市政府颁发了22号文件，对住房解困的目标、渠道、房源、资金、办法等作了规定，并宣布成立由分管市长挂帅，各委、办、局领导参加的上海市解决居住特困户联席会议，下设联席会议办公室为常设机构，具体负责和指导全市的住房解困工作。

全市各单位相继成立了解困办，1万多名基层干部投入住房解困工作的行列。10月16日，也就是住房解困工作开始半年之后，首批6000户特困户全部乔迁新居。

截至1988年9月27日，上海15221户人均居住面积2平方米以下的特困户全部得到解困，由此树起了上海住房解困工作的第一块里程碑。