当英文“Politics”一词从日本传入中国时，人们找不到与之相对应的汉语词汇。孙中山先生认为应该使用“政治”来对译，“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事，就是政治”。他的这一说法在当时产生很大的影响。虽然孙中山先生没有进一步论述何为“政”、何为“治”，但他明确将政治分为政与治，这改变了近代以来国人对政治的理解，也与现代流行的“治理”概念有相通之处。

一、政道与治道的概念

政治每天都在影响人们的生活。不管你喜不喜欢，政治就在你的身边。

政治与日常生活密切相关，但绝大多数人其实都不懂政治，更不懂什么是“政”，什么是“治”。笔者读过一本书，是一位政治学教授写的《政治是什么？》。这本书讲了许多政治现象，比如领袖、国家、革命、选举、政党等，但居然没有一处回答什么是“政治”，什么是“政”，什么是“治”。

政治学教授已然如此，一般百姓可能就更不知道了。

政治其实包括两个相互联系但又有区别的部分，即政道和治道。

政、政权、政务的主体是国家统治机构（元首、政府、议会、法院、军队等）、政党、政治家、政治人物、政治团体、政治组织，政治就是这些政治主体的活动。政的核心是权力、影响力、强制力，政就是政治主体为获得、保持、夺取、影响权力而展开的活动。政的本质是利益分配，政治就是政治主体利用手中的权力和影响力来进行利益分配的过程。

政道，就是按国家统治和公共管理权力的特点、本质和规律来行使权力的道理，体现国家、政权的国家性、阶级性、规范性、强制性、价值性等特点。

政、政权、政道与一个国家的公共权力如何产生、归谁所有、为谁服务相关，它要解决和回答的是国家的合法性、阶级性、有序性、规范性、强制性、价值性及利益分配等方面的问题。

治、治权、治理、治道，则是要寻找、发现和运用权力运行的有效性、持续性、客观性、公共性、工具性、路径和方法。治的主体以国家政权机构为主，但又不限于国家机构，也包括非国家政权机构，例如社会组织、团体、经济文化主体，甚至个人。治的核心是如何有效利用和行使权力，既有政治权力、影响力、强制力，也有非政治权力和资源的运用。治的本质是如何使利益分配相对公平、分配过程更可持续，如何以利益为驱动来达到目的。

治道，就是体现政治的操作性、专业性、职能性、有效性、持续性、客观性的道理。

治权、治道、治理，可以分为两个部分。一部分是与政体、政权、政道相关联的。一个国家的政权，即使是归国王、君主、少数人所有并为他们服务，也存在治理、治权、治道的问题。比如，政权是君主制、政权归君主所有、政权为君主服务，这是政权、政体、统治问题，但君主如何产生、帝位如何继承、谁有资格继位、谁有资格参与继位的讨论和决定，这些事务也是需要管理的；君主的宫廷生活属于君主个人的私生活，但如何选妃、选几个妃、什么时候选妃、太子该立嫡子还是该立贤子、是从亲生儿子中选还是从近亲子弟中选，这些事务也是需要管理的。这些事务虽然纯粹是政权事务，但也具有普通事务管理的属性，因此也是一种治理，是治权事务的一部分。还有一些事务，既具有政权性质，也具有治权性质，居于两者之间。比如，抵御外国对本国的侵略，既是与统治者、政权、政体生死存亡相关的少数人的事务，也是与一国全体居民生死攸关的重大的公共事务。

除了这两部分事务，其他事务大多属于一个国家的公共事务范畴，这就是所谓治权、治理、管理的外延。当然，我们也可以只把与一国大多数居民相关的公共事务，以及一个国家应对和处理的国内外各个领域不同的事务作为治权、治理、管理的外延。

“政”是政权主体，“治”是维护政权的方法和手段，“治”是围绕“政”进行的。政治包括军事、法律、政权机构、政治党派团体等方面。“政”主要是指政权、政府、军队、警察、法院、监狱、政治组织、政治机构。“治”主要是指法律、制度、政策以及依据这些进行的行为，包括军事、法律、行政等方面。

“政”是硬件，“治”是软件。治为政服务，为政决定，但又有独立性、科学性、客观性和功利性。

通俗地讲，“政”指的是正确的方向，“治”指的是正确的管理。“政”是方向和主体，“治”是手段和方法。“政”是统治，“治”是管理。

二、历史典籍中的治道传统

先秦典籍记录的既有“政治”的概念，也有“政”和“治”的概念，这三个概念相通，一般情况下三者可以互换，但在特定环境下，三者又有不同。

《尚书·毕命》有云：“道洽政治，泽润生民。”《周礼·地官司徒第二·遂人/土均》有云：“掌其政治禁令。”《尚书·洪范》有云：“八政：一曰食，二曰货，三曰祀，四曰司空，五曰司徒，六曰司寇，七曰宾，八曰师。”

齐国政治家鲍叔牙推荐管仲时说：“若必治国家者，则非臣之所能也。若必治国家者，则其管夷吾乎。”（《国语·齐语》）《左传·隐公十一年》中说：“政以治民，刑以正邪。”《管子·任法》已经有了“治之道”一说：“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治”，“故上令而下应，主行而臣从，此治之道也”。

至荀子时则有“治理”之概念，《荀子·君道》有云：“然后明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”

《韩非子·制分》中也记载了“是故夫至治之国，善以止奸为务。是何也？其法通乎人情，关乎治理也”的思想。

“治理”一词，指国家管理应当按照某种规律、规则行事。统治者应当遵循的为政之道即治道。《管子·侈靡》有云：“缘故修法，以政治道。”“治道”即“治理之道”。

所谓“治理”，当然首先是从统治者需要的角度出发的，但又蕴含坚持正道，按照事物发展的内在规律办事，顺应社会，符合民心的意思。^[1]正如《史记·太史公自序》中所说，春秋战国时期兴起的诸子百家，如阴阳家、儒家、墨家、名家、法家、道家等，都是“务为治者”，由此形成了中国源远流长的“治道”传统。

中国的“政治”概念，既是“政”，也是“治”，两者的结合，已经包含了“政治”的本质和规律在内。所谓政治的本质，就是通过权力、影响力、强制力纠正各种社会乱象，实现政治价值、政治伦理；就是通过集合社会的权力和力量来解决与社会生存发展相关的重大的公共问题，达到对国家的良好治理（“善治”），实现社会稳定、繁荣发展。“政”字分开也可以写作“正”与“攴”。“正”就是阳，“攴”就是阴。没有力量“攴”，“正”就成了空中楼阁，不能落地；没有价值“正”，“攴”就成了野蛮力量、破坏力量，不能治理社会。

三、老子与传统政道思想的高峰

中国历史上对政道、治道论述得最深刻的思想家当数老子。老子把阴阳原理运用于政治领域，对何谓“政”、何谓“治”进行了具体阐述。老子的政治哲学既涉及政道，也涉及治道。对于政道和治道两方面的阐述，都触及本质与核心。中国几千年的历史上，唯有老子一人，以其政道思想最为深刻和全面。

政道，在《老子》里的表述就是“政善治”（8章），就是“以正治国”。政治只有坚持正确价值观并采取措施来纠正阻碍实现正确价值的东西，才能达到良好的治理，“政善治”和“以正治国”实际是相近的意思。二者的“治”字进一步强化了“政”的既正又反的内容，特别是强化了“权力与利益”的内涵，反映了权力政治、利益政治的本质。政治不仅要有正确的价值观，而且必须面对和解决与生存发展相关的重大社会公共问题，必须解决人类生存的现实问题，比如外患、粮食生产、水患、社会基本的秩序等。这就是“政治”的重要内涵。

什么是政道？

政道就是天下政权应当为谁所有、为谁服务的认识和主张。从这个角度来说，正如牟宗三先生所言，儒家和法家皆认可君主制，而君主制提倡的为君之道，只是一种表面上的政道，实际上是无政道。因为君主制的根本在于政权“家天下”，政权首先主要为君主服务，而这是违反政权的本质属性的。虽然儒家和法家内部有开明君主派和专制君主派之别，以及绝对君权派和法制君权派之别，但两家都认可君主制、世袭制。

法家不用说了，没有一人反对君主天下。即使儒家高张的所谓尧舜禹之治经常被人认为是大同理想的一个标志，其本质上也是私天下的君主制，只不过“私天下”比“家天下”在“公”的基础上更广泛一些，因为政权不仅可以在小家的圈子里转让继承，也可以在更大范围的家族圈子里转让继承。

儒道法三家中，唯有老子学派（包括庄子，但不包括后来的黄老道家和道教），是真正主张公天下且真正彻底反对君主制、世袭制的；自春秋战国至晚清近3000年的时间里，只有老子和庄子主张非君主制。

老子明确反对当时礼制下的君主制、世袭制。在《老子》第12章、18章、19章、20章、24章、26章、38章、39章、46章、53章、57章、58章、62章、65章、72章、74章、75章中，都记载了对君主制、世袭制的尖锐批判。

《老子》第29章明确指出，“将欲取天下而为之，吾见其不得已”，因为从本质上说，“国家政权”是“天下神器，不可为也”，正所谓天下者，天下人之天下，非一人之天下，有德者取之。因此，第49章又指出，执掌天下政权的人，必须是以天下之道为指导的有道者，只有他们才能“恒无心，以百姓心为心”，不是一时一世，而是永恒永远。百姓才是天下政权的真正主体，只有他们才能评判国家政治的好坏，也只有“百姓皆谓‘我自然’”（17章）的政权才是他们真正需要的政权。以百姓心为心的政治，必然实行有利于百姓的政治，充分发挥百姓“自化、自正、自富、自朴”的积极性（49章），也只有以百姓心为心的政治，才能带来实行“以正治国、以奇用兵、以无事取天下”的善治社会。为了实现以百姓心为心的社会政治制度，有道者必须善于取得百姓的支持和拥护，做到“善者吾善之，不善者吾亦善之”，“信者吾信之，不信者吾亦信之”（49章），而有资格执掌大权的人，也必须是百姓信赖和支持的人，他们“在天下”、“为天下”，以百姓心为心，与百姓浑然一体，有道者必须始终保持与百姓心连心，才能始终得到百姓支持，实现“天下乐推而不厌”（66章）。即使有道者在百姓支持下有了执掌政权的机会，这也不意味着他应当永远在位，因为老子明确指出，“功遂身退”是“天之道”的具体表现（9章），有道者必须“不积”（不积累权势、功名、财利），必须“为而不争”（81章）。

老子2500多年前所阐述的政道，已经非常接近天下政权的本质特点，达到了政道思想的高峰。因此，牟宗三所谓过去中国历史上只有治道、没有政道的观点，放到老子的思想体系中并不尽然。

但光有政道，国家的政治也是不可能正常运转的，必须要有治理之道，必须要有把政治价值、政治伦理实际贯彻到政治实践中去的制度、能力、体系，换言之，治道是运用公权力、社会资源、策略、制度来建设和实现政治价值与伦理价值的整个过程，是运用政治价值和政治伦理以解决国家、社会、民众面临的各种重大问题、各种关乎生存发展的实际问题的过程，是不断建设、积累、发展、完善国家和社会发现问题、解决问题的能力的过程。

老子在2500多年前就十分重视国家治理的问题，已经明确地使用了“治”的概念，并提出“无为而治”这一治道的总纲领，就是要执政者根据治国理政的基本规律和要求进行治理，不以个人的主观智见去治理国家。这就是老子所说的“为无为，则无不治”（3章）和“无为而无不为”（37章）的思想。

老子的治理思想涉及治理的本质，对治理制度、治理能力、治理体系三个部分都有所论及，形成了治理之道的雏形。国家治理构成老子政治哲学的重要组成部分。

国家治理体系是国家分层治理的结构。老子已经明确提出了个人治理（修身）、家庭基层治理（修家）、基层和地方治理（修乡）、国家治理（修国）和天下治理（修天下）五个层次。《老子》全书共有13处“治”，初步形成了国家治理的体系。

国家治理制度、治理能力、治理体系形成了一个有机整体，相辅相成。老子治道中所包含的政治智慧，对人们理解今天的国家治理有借鉴意义。老子治道，虽然没有机会直接进行实践，但对于后来汉初的文景之治，唐初的贞观之治，唐中期的开元之治以及宋时的仁宗之治等，都有一定的指导意义，也达到了相当高的思想高度。

简言之，老子政道的灵魂在于以正治国，就是以百姓心为心，就是让民自化、自正、自富、自朴；老子治道的灵魂，在于无为而治、顺势而为、因循变化，也是按照事物的客观规律治国、治民、治事。

四、牟宗三为商鞅治道论辩

在老子之后，法家把中国古代的国家治理思想推向了一个高潮。古代“法”的概念融刑法、法理、法典和法的政治哲学于一体。得名“法家”，是因为法家人物特有的法的政治哲学观。法家在当时的君主制这一无政道的政体之下，力求公平、程序化和正当，对国家治理产生了巨大作用，百家中无出其右者，其中又以商鞅为杰出代表。

儒家大多贬低商鞅，但牟宗三在论政道与治道时，却对商鞅的治道给予了很高评价。

牟宗三先生曾著《政道与治道》，其中第一章讲政道与治道，第二章论儒、道、法三家的治道。

牟先生认为，儒家是讲内圣外王的，可是到了宋明理学之时，“偏重于内圣一面，故外王一面不很够”，所以当代新儒家的当前使命就是开新“外王”，在“政治上行王道”，王道的最高境界就是尧舜之治，要求儒家要有事功精神。

在今天这个时代，新“外王”即“科学与民主政治。事实上，中国以前所要求的事功，亦只在民主政治的形态下，才能够充分地实现”，“天天讲王阳明，讲良知，是讲不出科学的”，科学的精神是个事功精神，道德理性主义必须与知识结合。^[2]

从这个意义上讲，牟宗三先生指出政道是相对于政权而言，治道是相对于治权而言。中国在以前于治道，已进至最高的自觉境界，而政道则始终无进展。以往中国只有治道而无政道，亦如只有吏治而无政治^[3]。政道就是关于政权的道理。所谓政道，“就是实现政权之本性”，“实现政权之为集团所共同地有之或总持地有之”。“治道，就字面讲，就是治理天下之道，或处理人间共同事务之道，其本质就是‘自上而下’的。”^[4]

在牟先生看来，过去的封建贵族制度、君主专制制度，政权与治权都在君主手中，就是无政道。虽然封建制、君主制的政权也有其宗法、世袭、继承之道，但这是不真实的政道，不能成为静态实有的真正的政道。只有在民主政治之后，政权与治权才得以分离，“则相应政权有政道，治权有治道，而治权为客观化之治道”，“若政权与治权合，政权之取得唯是靠着打，唯寄托在具体之个人或氏族部落上，则相应政权无政道，相应治权有治道，而治道不能客观化”^[5]。

所以，截至近代辛亥革命，中国几千年的历史一直都是无政道，但在治道上却相对有所成就，治道“已达极端微妙之境界，无论德化、道化或物化，虽有偏有全，有正有邪，然皆有极深远之意义，非浅薄者所能测”^[6]。

牟先生对儒道法三家的治道都称赞有加，认为达到极深远的高度。但仔细品味，三家的治道不仅各有特色，而且也有很大差距。

牟先生认为，儒家德化的治道以孔子继承的礼乐而然，核心内容在于本人之性情，原则是亲亲尊尊贤贤，就是仁义礼智，即道德的心性进一步转为王道的正德、利用、厚生。利用、厚生代表人民生活的幸福，而讲幸福不能离开正德。当然也不能只是德，必重视人民的幸福，外王就需要正德以开幸福。^[7]

但从头读到尾，人们很难明白儒家的治道有何高明之处，所论儒家的德化之治，多是泛泛而论的道德之论，不易让人明白儒家的亲亲尊尊贤贤如何就能治好国家，为政以德，老者安之，朋友信之，少者怀之，又如何能解决国家治理中那些迫切的重大问题。比如，如何增加粮食生产以及解决农民问题？如何面对强敌威胁？如何达到社会稳定？儒家的德化之治可能在第三个问题的治理上能发挥一些作用，但如何解决前两个问题，儒家给出的治理方案确实要打个很大的问号。道德问题说到底是心性良知的主观作用问题，而所谓治道，如牟先生所言，是个事功精神，是个科学、规律、客观问题，道德有助于事功，但不能直接成就事功，中间如何转化，是儒家没有解决好的问题。

宋明两朝，儒家最盛，其灭亡固然不能全归咎于儒家，但的确没发现儒家有什么人对如何解决强敌威胁提出可行之道。仁义礼智能争取一时的和平，但终究不能抵御强敌。儒家的所谓治道，正德是其强项，至多可以在一定程度上弥补君主专权的劣势，但厚生、利用却看不到具体的操作路径，尤其是如何防御外部强敌，是一大短板。而且从理论上说，“德化的治道”，理论上“是对极权独霸的否定”，但实际上儒家大盛的明清两朝，事实上却加剧了君主的专制。

当年南宋人陈亮（字同甫，称龙川先生，1143—1194年）对当时的儒者不去思考如何解决关乎宋朝生死存亡的大问题却空谈心性理学极为不满，尤其不满朱熹“三代专以天理行，汉唐专以人欲行”的观点，与朱熹进行了激烈的争论，尖锐地批评说：“始悟今世之儒士，自以为得正心诚意之学者，皆风痹不知痛痒之人也，举一世安于君父之仇，而方低头拱手以谈性命，不知何者谓之性命乎。”^[8]

清朝的魏源，针对孟子和宋、明儒家提倡以德治国的特点，特别强调了治理能力的重要性，认为农业、税收、国防或法治其实同古代哲人先贤的心之所在更为接近，“禹平水土，即制贡赋而奋武卫……无非以足食足兵为治天下之具”，并批判了孟子王霸两分的思想，认为强调道德比实际治理能力更有价值的观点，造成了文人“遂以兵食归之五伯”的错误结论。魏源认为，王道并不是道德的空谈，“王道至纤至悉，井牧、徭役、兵赋，皆性命之精微流行其间”。魏源的思想更接近中国封建时代选择性地吸收了法家传统的儒学主流，认为奖励与处罚都有自己的作用^[9]。

针对道家，牟宗三认为，道家的治道，是道化的治道，叫人君归于自己之自适自化而让开一步，让物物各适其性，各化其化，各然其然，各可其可，这也是一种极致的治道，是天地气象、天国境界、神治境界，所以对于道家的无为，儒家是赞同的，但道家只有遮拨私意私智之“无为”，并无价值理想，且没有以德性天理为根据的“无不为”。^[10]牟先生的难得之处，是视治道为事功精神，是一种科学、客观问题，对法家的治道说了不少公道话。

牟先生以为，儒家德化的治道、道家道化的治道，好虽是好，但实不是普通所谓政治的意义，而是超政治的教化意义，只有法家的治道，以政为法，顺大势所趋，是直接含有政治意义，于政治上为较切。因为在战国时期，君士民均有所解放而取得客观地位，政治的运用就必须客观化，而最能表示政治运用之客观化的就是法，法的特性，体现为概括性、普遍性、客观性、有效性，比如在法律面前人人平等，适合处理共同事务，这在时代趋势中透露出这个领域所共有的事务，“使孔子而处此，亦不能外乎此一套”^[11]。

牟先生关于法家治道的论述，实际上相当于承认儒家的治道虽然好，但超越现实，其实不是政治的治道，而只是天国境界、天地气象；而法家的治道，因其具有普遍性、客观性、有效性，首先向客观方面的共同事务之领域用心，所以结果是事功。他们的目的在于成事功，也即共同事务之功，所以“确是直接符合政治的意义，因为政治运行的范围，就是共同事务的领域，政治的本质就是客观性的、依法而行的东西，所以‘以政为法’的治道是表现‘客观精神’，不表现‘独化’的天地精神，是已达到政治意义的境界”^[12]，因而更具有治道的真正内涵。

牟先生把法家分为前期法家和后期法家，前期法家就是李悝、吴起、商鞅，他们都是些“精察的事功家”，“此种法家与儒家并不冲突，亦不对立”，后期法家以韩非、嬴政、李斯为代表，他们把法超出政治范围而扩大到整个社会的领域，使前期法家“以政为法”的治道，变成了后期法家物化的治道，在这种治道中，“整齐划一之法由术府中压下来而昏暗了一切，亦即物化了一切，人民只成了‘物民’，韩非之教是极端愚民、独裁、专制之教”^[13]。

因此，整体来说，真正体现出了与治道相应的内容的，实际上主要是前期法家，而前期法家，作为事功家，作为表现治道之普遍性、客观性、有效性的真正内涵的法家，又以商鞅为杰出代表。所以，从两千多年的历史看，商鞅治道实则达到了一个高峰。

在《政道与治道》一书中，牟先生客观指出，既然要以政为法，施行法时，“当然是认事不认人，认法不认人。这非有冷静的干慧、客观的理智不可。在信赏必罚时，毫不容情，毫无通融（不如此法无效）。这当然显得严峻刻薄，非心肠硬不可，其实政治运用的客观性、法的领域，其本质就是如此，也无所谓刻不刻、硬不硬。能有这种才质，而又能把握法的领域之来临，这当然要成事功。这就是战国时前期的法家李悝、吴起、商鞅其选也”，他还特别反驳司马迁的观点，说商鞅“天资刻薄人也”，“我亦说要做这种事，非心肠硬、理智冷不可”。^[14]在儒家评论商鞅的言说中，牟先生这般旗帜鲜明地为商鞅辩护，显示了真正的儒者与一般的儒者见识大不相同。

治道虽然是中国传统文化的产物，但与现代化治理也有相通之处。老子对政道、治道都有许多精辟的论述，而商鞅则是法家以法治国的杰出代表，他的实践体现了法家国家治理的精华，牟宗三在孙中山之后明确提出了政道与治道的概念，对商鞅的治道精神给予了很高的评价，也揭示了商鞅治道的现代内涵。