政治科学的发展趋势，是伦理政治让位于权力政治，道德政治让位于利益政治，是政权与治权一体让位于政权与治权的分离。管子就是重权力、重利益、重政与治分开的先驱，商鞅是在管子的治道基础上向前迈进的。

一、管子与齐桓公：政权与治权的分离

公元前685年，在莒国流亡的公子小白回国继位为齐桓公，他任用管子为相。

管子，字仲，名夷吾，传说是周穆王的后人。齐桓公与管子本是仇敌，齐国内乱时，公子小白与公子纠逃出齐国，分别到莒国和鲁国避难，齐襄公被杀后，两人都回国争夺王位，跟随公子纠的管子曾经用箭射伤公子小白，差点要了公子小白的命。齐桓公继位后，重用鲍叔牙，而鲍叔牙拒不为相，极力推荐管子掌管相印，认为管子是一位集宽惠、忠信、礼义等治国才能于一身的贤才。他向齐桓公劝说道：“管子是治国良才，他能宽厚施恩于百姓，能治理国家不失根本，能以忠信取得百姓的信任，能制定礼仪制度使天下人效法，也能带兵打仗。”^[1]齐桓公不计前嫌，采纳了鲍叔牙的意见，迎受管仲，厚礼其为大夫执政。

齐桓公重用管子为相，是中国政治史上的一件大事，因为这开启了政权与治权分离的新模式。这种模式的核心，就是国家政权始终是君主的，与之相联的治权本质上也是君主的，但实际上君主并不亲自行使各种治权，而是将治权交给国相或首辅大臣行使，君主一般不再过问具体的政务国事，只是掌握最重要的决策权和最主要官员的任命权。这好比现代企业管理，企业的产权归企业所有者（董事会、董事长、股东）所有，但企业的日常管理，即企业的治权，却可以全权委托企业的CEO来执行。

公元前685年，齐桓公与齐相管子之间虽然没有正式的协议或法律约定，但二人达成了一种默契，就是齐桓公将治权直接委托于管子。此后的四十多年，除外交大事之外，齐桓公一般不参与齐国政治、经济、军事等国务的治理过程，基本上实现了政权与治权的分离。即使在一些事关齐国内政外交的重大事项上，齐桓公做决策时也大多听取管子的建议。齐桓公尊称管子为“仲父”，二人之间超越了一般意义上的君臣上下尊卑关系。这一对齐国的“老板和CEO”之间的关系，成为之后两千多年君权时代的一种理想的治理模式。

管子作为齐国的“CEO”，虽然不能改变政权、政道，但却把国家的治理权运用得淋漓尽致。齐国在管子的治理下，内外修明，国力日强，成为春秋实力最强盛的国家之一。

二、管子的社会改革：四民分业

管子行使治权的实践，也是在春秋时期齐、晋、楚、秦等大国竞争的背景下展开的。管子确定了使齐国在大国竞争格局下保持竞争优势的战略方针。要做到这一点，首先就要对内改革，因此管子任齐相时，齐国进行了一场大规模的政治、经济和军事领域的改革。

管子改革的第一项重大措施是社会改革，即四民分业。在管子看来，富民在于让民各有其所，发挥各自的才力。他把民众分为四类：士、农、工、商。这四种不同行业的民众不应混杂在一起，而应有其分工，各有所居。士人读书应在清静之地，工匠宜在官府做工，商人在街市做买卖，农人在田野耕作。这可使他们依类而分，相互交流切磋，在不同的行业领域各有所专，代代相传，一代比一代强。为了让四种行业的民众分地而居，管子又提出对政治制度进行改革，应把全国分成二十一个乡，其中工匠和商人共六个乡，士人十五个乡，由齐国国君上卿分别领导，国家的政事也分为五个部分，三卿管群臣，三族主管工匠，三乡主管商人，三虞主管川泽，三衡主管山林。四民分业的思想也在一定程度上反映了当时商品经济的发展，社会出现农业与手工业分工之后的又一次分工，即商业与农业、手工业的分工。齐国民众有经商的传统，《管子》书中提出的四民分业，既是适应当时经济发展的需要，也是一种重要的改革措施。这里尤其要强调的一点是，管子突破小人与君子的界限，把过去被认为卑贱的农工小人与读书的士人君子并列。

三、管子的经济改革：租赋制度

管子改革的第二项重大举措是经济改革，即租赋制度改革。《管子·大匡》中提到，在管子改革期间，“桓公践位十九年，弛关市之征，五十而取一，赋禄以粟，案田而税。二岁而税一，上年什取三，中年什取二，下年什取一”，主要就是减少对市场的征税，只收2%的税，对农民的税也改成两年一征，同时按照收成不同分别征收，丰年取三，平年取二，欠收年只取一。另外，也提出了废除春秋早期的公田赋和劳役地租，改为征收实物地租，按亩征税。《管子·小匡》中又提出了对农民征税，不但要按收成征，还要区别土地的肥沃程度，这就是“相地而衰征，则民不移”。这是春秋时期的一项重大改革，其基本精神旨在减轻社会的赋税负担，解放生产力，促进经济发展。在这样的基础上，还必须“修旧法，择其善者而业用之，遂滋民，与无财，而敬百姓，则国安矣”（《国语·齐语》）。管子认为法度应修明适用，增加人口，救济百姓，敬重民众，这是安定国家的主要措施。

四、管子的政治改革：军政一体

第三项重大措施是政治改革，即建立军政一体、军民一体的体制，以适应当时战争不断的局势。管子反对公开进行军备扩张，认为这会引起邻近大国的不安，使小国也加强守备，导致难以达到争霸的目标，指出“君若正卒伍，修甲兵，则大国亦将正卒伍，修甲兵，则难以速得志矣。君有攻伐之器，小国诸侯有守御之备，则难以速得志矣。君若欲速得志于天下诸侯，则事可以隐令，可以寄政”（《国语·齐语》），最好的办法就是把军政隐于政制之中，进而提出了军政合一、军民合一、军经合一的体制。管子将全国乡野分为五属，设属正，爵为大夫，每属九万家。属下是县，每县九千家，设县帅。县以下设乡，每乡三千家，设乡帅。乡以下设卒，每卒三百家，设卒帅。卒以下设邑，每邑三十家，设邑有司。在城市中的组织程度更高，是合“五家为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人焉。以为军令：五家为轨，故五人为伍，轨长帅之；十轨为里，故五十人为小戎，里有司帅之；四里为连，故二百人为卒，连长帅之；十连为乡，故二千人为旅，乡良人帅之；五乡一帅，故万人为一军，五乡之帅帅之。三军，故有中军之鼓，有国子之鼓，有高子之鼓。……卒伍整于里，军旅整于郊。内教既成，令勿使迁徙。伍之人祭祀同福，死丧同恤，祸灾共之。人与人相畴，家与家相畴，世同居，少同游。故夜战声相闻，足以不乖；昼战目相见，足以相识。其欢欣足以相死。居同乐，行同和，死同哀。是故守则同固，战则同强”（《国语·齐语》）。一个国家若有这样的战士三万人，就可以无敌于天下，可以诛无道，卫周室，其他大国之君是无法抵御的。

五、管子的文化建设思想

管子对一个国家富、强、胜之间的关系进行了论述^[2]，认为“治者所道富也，而治未必富也，必知富之事，然后能富。富者所道强也，而富未必强也，必知强之数，然后能强。强者所道胜也，而强未必胜也，必知胜之理，然后能胜。胜者所道制也，而胜未必制也，必知制之分，然后能制，是故治国有器，富国有事，强国有数，胜国有理，制天下有分”（《管子·制分》）。“富”，是指富国的生产事业；“数”，是指强国的政策措施；“理”，是指获胜的大道理；“制”，是指控制天下的纲领。所以富国强兵的关键还在于一国要有正确的路线、方针、政策和纲领。

其次，管子认为，国家不仅要有硬实力，而且必须重视精神、价值观念的作用，明确提出了国家要有文化实力的观点。在《管子》一书中，国家富强不仅指兵力多少、财富多少，更重要的是一国国民的精神状况，因此它把精神文明看成支撑国家的栋梁。管子说，“国有四维，一维绝则倾，二维绝则危，三维绝则覆，四维绝则灭。……何谓四维？一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻”，“四维不张，国乃灭亡”（《管子·牧民》）。《管子》一书关于国家必须要有精神价值支撑的论述，可以说是非常超前的，对于当代中国文化实力建设，以及解决中国经济发展进程中道德缺失的状况，也是一个很好的启示。

六、管子的法治建设思想

以法治国是富国强兵的保障。

怎样才能做到富国强兵呢？管子认为，法治是治理国家的纲领，应当“合群叟，比校民之有道者，设象以为民纪，式权以相应，比缀以度……劝之以赏赐，纠之以刑罚，班序颠毛，以为民纪统”，还要“参其国而伍其鄙，定民之居，成民之事，陵为之终，而慎用其六柄焉”（《国语·齐语》）。他指出，应由德高望重的老者和民众中有德行者来制定法律，用这样的法作为行为准则，合理运用权力，赏罚分明，使民众各有其所，各成其业，老有所归，在涉及民众的生杀贫富贵贱时小心地运用权力。

在管子看来，所谓政治，首先应当是政治家为民众树立行为规则。“政者，正也。正也者，所以正定万物之命也。是故圣人精德立中以生正，明正以治国。故正者，所以止过而逮不及也。过与不及也，皆非正也。非正，则伤国一也。……虽圣人能生法，不能废法而治国”（《管子·法法》），“以法制行之，如天地之无私也”（《管子·任法》）。这种“正”又只能用法律来明确规定。“正”，就是法治。

管子在中国思想史上最先提出社会建设要两手抓。一手是道德建设，一手是法律建设，必须两方面兼顾。他认为，“所谓仁义礼乐者，皆出于法”。这与后来儒家重德轻法、法家重法轻德有很大的区别，他主张把两者统一起来，并以法为本，道德伦理也应符合法的规范，不能把道德放在法律之上，法高于德。二者不是矛盾对立关系，而是相辅相成的。

《管子》一书是中国经典著作中最早提出以法治国、法律面前人人平等思想的书籍。管子认为，法律是对所有人的，不论是天子还是最下层的百姓，都应该遵守法律规定，这就是所谓“君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治，威不两错，政不二门，以法治国，则举错（措）而已”（《管子·明法》）。这里的“君臣上下贵贱皆从法”，就是中国思想史上“法律面前人人平等”的最早表述。这与通常人们认为的中国只有法制（即通过法律制度来统治老百姓，而统治者可以不守法）的观念不一样。在《管子》一书中出现的法，既指法制，也指以法治国的精神，包含了后来欧洲提出的法律面前人人平等的内容。这一思想表明，管子的法治思想也包含了对统治者和君权的限制。

《管子》一书还对执法必须实行普遍和绝对的效用做出明确的表述，认为“有功不必赏，有罪不必诛，令焉不必行，禁焉不必止，在上位无以使下，而求民之必用，不可得也”（《管子·重令》）。如果已经制定的法律得不到很好的执行，一个国家就无法治理，因此，必须让法律“如天地之坚，如列星之固，如日月之明，如四时之信”，这样才能“故令往而民从之”（《管子·任法》）。管子主张必须严于执法，把严明的法令、严厉的刑法和丰厚的赏赐作为国家法理的“三器”，而且更重要的是，统治者必须首先带头执行法律，“上不行，则民不从”，“是以有道之君，行法修制，先民服也”（《管子·法法》）。当然，执行法律必须与其他手段（如教化、行政管理、道德教育等）综合使用。

管子主张“生法者，君也”（《管子·任法》），但君主立法并不意味着君主可以随心所欲。强调道家主张的法由道生，就是法虽然是君主立的，但君主所立之法应合乎和体现“道”的原则，“事督乎法，法出乎权，权出乎道”（《管子·心术》），“宪律制度必法道”（《管子·法法》）。

七、以民为本、富民富国

在《管子》一书中，人本、民本思想也是一个重要组成部分，提出了“以人为本，本治则国固，本乱则国危”（《管子·霸言》）。民本思想是管子治权思想的重要组成部分，包括“齐国百姓，公之本也”（《管子·霸形》），“夫霸王之所始也，以人为本”（《管子·霸言》），“欲为天下者，必重用其国，欲为其国者，必重用其民”（《管子·权修》）。管子认为，民众是一个国家的基本主体，有了这个主体，一个国家才能真正立得起来。一个国家之所以是一个国家，根本原因就在于有民众这个基本的主体，即所谓“民生体，而国立，国之所以为国者，民体以为国”（《管子·君臣下》）。因此，治理一个国家的重要任务，就是解决好民众与统治者的关系，统治者任何时候都要把民众放在国家政治的重要位置上。

以民为本在政治上的体现就是统治者要“与民为一体”，也就是治理国家一定要以天下百姓之心为依据，“先王之在天下也，民比之神明之德。……夫民别而听之则愚，合而听之则圣。虽有汤武之德，复合于市之人言。是以明君顺人心，安情性，而发于众心之所聚。是以令出而不稽，刑设而不用。先王善与民为一体。与民为一体，则是以国守国，以民守民也”（《管子·君臣上》）。这段话是说，贤明的统治者是善于听取民众意见的，关于民众的意见，如果只听取个别人的，就容易犯错误，全面地、综合地听取，就可以使统治者更好地制定政策，即使是商汤王和周武王这样圣明的君王，也需要多方收集民众的意见。所以，英明的统治者能够顺从人心，适应人的性情，行事从民众关心的地方着手。这样，命令就可以顺利地得到执行，刑罚也可以不用或者少用，这就是王善于与民众一体的表现。与民一体，就是以国家保卫国家，以人民保卫人民。

以民为本，就是要依据民众的喜怒哀乐来进行治理。对民众喜欢的，帮助民众实现之；对民众憎恶的，帮助民众摒弃之。《管子》指出，“夫凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避。其商人通贾，倍道兼行，夜以继日，千里而不远者，利在前也。渔人之入海，海深万仞，就彼逆流，乘危百里，宿夜不出者，利在水也。故利之所在，虽千仞之山，无所不上，深源之下，无所不入焉”。所谓以民为本，就是“居民于其所乐，事之于其所利，赏之于其所善，罚之于其所恶，信之于其所余财，功之于其所无诛”（《管子·禁藏》）。

对于统治者来说，以民为本的关键在于观察民心并顺其民意。《管子》指出，“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。民恶忧劳，我佚乐之；民恶贫贱，我富贵之；民恶危坠，我存安之；民恶灭绝，我生育之”。统治者的任务就在于观察老百姓喜欢什么，讨厌什么，最关心什么，最担忧什么，要为他们排忧解难，满足他们基本的生活需求，这样，百姓也会反过来给予统治者想得到的东西。人民得到了安乐，就会为国家解除忧难，人民得到了富贵，就会承受国家的贫贱，即“知予之为取者，政之宝也”（《管子·牧民》）。

以民为本，首先要使民富。“人不可不务也，此天下之极也”（《管子·五辅》），“争天下者，必先争人”，只有“以人为本”，才能做到“本治则国固”，否则就会出现“本乱则国危”的局面（《管子·霸言》）。治民具体来说就是使民富，使民众的基本生活需求得到满足，“凡治国之道，必先富民，民富则易治也，民贫则难治也”（《管子·牧民》）。相反，管子认为，治国不能建立在重刑诛杀，更不能建立在重赋竭民的基础上，这样做必然导致天下大乱，因为“刑罚繁而意不恐，则令不行矣；杀戮众而心不服，则上位危矣”（《管子·牧民》）。

富民是以民为本的表现。如何富民？基本方法就是要“仓廪实”和“衣食足”，要通过经济发展达到民众小康，要通过物质财富的增加来实现。如何增加财富？《管子》又提出全面发展各行各业，增加各方面的生产，同时也使民众各尽其才，各尽其力。首先是发展农业，农业是经济的基础，只有农业实现了“多粟”，才能满足民众吃饭的需要。同时，提倡养蚕、种桑、繁殖六畜，认为“山泽救于火，草木殖成”，“沟渎遂于隘，障水安其藏”，“桑麻殖于野，五谷宜其地”，“六畜育于家，瓜瓠荤菜百果备具”，“工事无刻镂，女事无文章”，所有这一切，即广泛发展蔬菜粮食、林牧渔、手工各业，都是可以致民富从而致“国之富”的事情（《管子·立政》）。也只有民富，才能实现“下富则上富”、“上下俱富”的目标（《荀子·富国》）。

以民为本的思想还进一步探讨了解决贫富过于悬殊的问题，提出了不能使民众过于贫穷而富人过于富裕，认为“贫富无度则失”（《管子·五辅》），“甚富不可使，甚贫不知耻”（《管子·侈靡》），“民贫则难治也”（《管子·治国》），认为“甚贫”与“甚富”的两极分化是一个严重的社会问题，不治理则会引发社会的矛盾冲突。为了不使民众过贫，《管子》提出了“足下”原则。如果说富民是以民为本经济的最高表现，那么“足下”原则就是以民为本在经济上的最低要求，“足下”就是要保障满足民众最基本的生活要求。因此提出要“薄赋敛，轻征赋”，在征收国家税赋时，“其收之也，不夺民财”，不要剥夺民众最基本的生活财富，而在灾年时，国家则应将“其施之也，不失有德，富上而足下，此圣王之至事也”（《管子·小问》）。

从以上关于法治和以民为本的思想来看，《管子》的思想比战国时期的儒家和法家思想更为合理，也更为可行。马建红在《〈管子〉民为国本的法治思想》一文中说道：“比之儒家的以人治为特色的民本则更具实效，比之以商鞅为代表的秦法家以治民为目的的法治则更为人道，更易受到百姓的支持与拥护。”^[3]《管子》与儒家的民本思想最大的区别，就是它不仅提出了以民为本的原则，而且提出了以民为本的具体措施，包括兴修水利、圈养六畜、发展手工业、林业、渔业，还提出了“入国四旬，五行九惠之教”，“老老、慈幼、恤孤、养疾、合独、问疾、通穷、振困、接绝”（《管子·入国》），较早提出实行社会保障和福利制度，对老人、幼儿、遗孤、残疾者、鳏寡、病人、贫困者、灾民、烈士家属等九种弱势群体给予国家的关照，每四十天就要五次检查九惠措施实行得如何。

《管子》和法家都主张富国、强国，都主张使民众为国效力，但《管子》与法家主张的强国、富国思想最大的不同在于《管子》富国、强国的主张包含了强烈的富民思想和对民众的人文关怀。

八、管子的华夏体系治理

管子在齐国任贤用能，整军治国，使齐国国力大大提高，很快成为春秋时期华夏体系中的第一个霸权国，齐国也承担了治理华夏体系的大国责任。管子华夏体系治理的学说和实践可以归纳为三个方面：第一，尊重周天子的华夏体系国家联合体的文化中心地位，扶天子以令诸侯；第二，主持召开盟会，制定华夏体系国家的行为规则；第三，兴灭国、续绝世，保卫华夏国家，抵御周边蛮夷国家对华夏体系的侵略。

在齐国与鲁国的外交纠纷中，两国发生了战争，鲁将师败。鲁庄公请求献地求和，在齐桓公与鲁庄公会柯而盟时，齐桓公被鲁将曹沫以匕首劫持，逼迫他将鲁献地还归于鲁，被曹沫释放后，齐桓公又想反悔，但管仲力劝齐桓公守信，最终齐还是将鲁地返还于鲁。这一举动大大增加了齐国在诸侯国中的影响力，“皆信齐而欲附焉”（《史记·齐太公世家》）。

公元前681年至公元前679年，齐、陈、蔡、卫、邾、曹诸国先后在齐国的北杏以及卫国的鄄邑两次召开盟会。在鄄邑盟会上，诸侯国开始承认齐国的领导地位，齐国确立了自己的霸主地位。周天子对齐国的兴起和称霸只能采取默认的态度。公元前680年，当齐国请求周天子派军队参加讨伐宋国的行动时，周天子只好派单伯率兵参加，这实际上是认可了齐国的霸主国地位。公元前667年，周惠王又赐予齐桓公诸侯之长的封号（赐齐侯命），齐国正式成为霸权国。

从公元前680年齐国称霸到公元前643年齐桓公去世，齐国主导了华夏体系近40年，这是齐国独霸时期。在这近40年中，齐国主导下的华夏体系一共发生三件大事：第一，率领华夏盟军支持燕国击退山戎的侵犯；第二，率领华夏国家保卫卫国；第三，率领华夏联军讨伐当时还为南方的蔡国和楚国。

公元前657年阳谷盟会时，齐国确立了四条原则：无障谷（修坝拦水），无贮粟，无易树子（不准废嫡子），无以妾为妻。公元前651年，齐国会诸侯于葵丘，达成了著名的葵丘会盟，形成了华夏体系的基本秩序，齐国的霸权达于顶峰。

《史记》记载：“是时周室微，唯齐、楚、秦、晋为强。晋初与会，献公死，国内乱。秦穆公辟远，不与中国会盟。楚成王初收荆蛮有之，夷狄自置。唯独齐为中国会盟，而齐桓公能宣其德，故诸侯宾会。……兵车之会三，乘车之会六，九合诸侯，一匡天下。”（《史记·齐太公世家》）

管子在齐任相近40年，对内“修齐国政，连五家之兵，设轻重鱼盐之利，以赡贫穷，禄贤能，齐人皆说”（《史记·齐太公世家》）。对外，齐桓公霸权近40年间，多次联合中原华夏诸国南征北讨，有效地抵御了北方、西方戎狄的侵扰，有力地阻止了楚国势力的北进，维持了中原三十余年的稳定局面，为华夏国家和华夏文明的发展提供了有利的国际和平环境，具有很大的历史功绩。