汉朝的郡太守与刺史

春秋战国时期，传统的贵族政治被颠覆，各国君主逐渐以官僚来控制国家。这是法家强调“督责之术”的政治背景。秦朝大一统，在全国推行郡县制。惟各地情况不同，虽然有统一的制度和法令，执行起来必定会有变通；而官僚各因能力不同，又不能不怀有私心，变通难免不生出弊端。所以，如何有效地对官僚进行督责，就成为政治上的一大问题。

汉朝与秦一样，地方设郡、县两级。县直接治民。郡的设置，主要是对县进行政治和军事上的监视。汉朝的郡守级别很高，权也很重，秩“二千石”，与中央丞相、太尉和御史大夫以下的行政长官，差不多是平级的。而郡守的属官，级别最高的是丞，秩才“六百石”，对郡守只能是唯命是从。郡守以下的各县长官，万户以上的称“县令”，秩“千石”至“六百石”；万户以下的称“县长”，秩才“五百至三百石”。郡守对于县之令、长，政治上可谓是居于泰山压顶之势。郡又设尉，辅助郡守掌管军事，秩略低于郡守，“比二千石”。这本身即表明郡的设置，在军事上的特殊意义。大一统尚在草创时期，而且天高皇帝远，地方势力本不容小觑。设郡尉辅佐郡守掌军事，意在强化对县治的军事监视，对付随时可能发生的暴力反抗。

汉朝的上述制度，承袭秦朝而来。秦朝的短命，固由于暴政；却也有旧势力图谋恢复六国的要求在里面；而那时社会上有野心的人，也有希望取秦朝而代之的，或是借着造反来改变自己的社会地位。史书中记载的“始皇帝死而地分”“彼（始皇帝）可取而代之”“大丈夫当如此（始皇帝）也”“王侯将相宁有种乎”“伐无道诛暴秦”之类的话头，反映的正是那个时代社会的不满和躁动。秦亡汉兴，汉朝的统治者当然不会不重视当初颠覆秦朝的种种社会力量。单从这一点上看，就知道所谓汉承秦制，未必是汉朝刻意向秦朝学习的结果，是制度的自然延续，而是出于汉朝本身政治上的需要。历史上，制度的承袭，情况大多如此。

汉武帝穷兵黩武，为此而开征财产税，并实行瞒报资产充公的“告缗”制度，又对盐、铁实行官营，并以均输和平准措施来控制商品流通和物价。那时，武帝正千方百计地削弱丞相的权力，以直接控制郡、县。这反而导致了郡、县官与朝中权贵，以及有着各种政治背景的地方豪强相互勾结，不利于武帝的集权和专制。为此，武帝特意使用了一批酷吏，专门整治作奸犯科的郡、县官和权贵、豪强。但在当时的政治环境中，酷吏都非常势利，一切看武帝的脸色行事。有名的酷吏如王温舒，“有势者，虽有奸如山，弗犯；无势者，贵戚必侵辱”。还有杜周，“专以人主（皇帝）意指为狱”。张汤是西汉最有名的酷吏，人也廉洁，但办案还是要看武帝脸色。那时，酷吏大多很贪，在办案过程中发了横财。

武帝的所作所为，原本一方面是要富国强兵，一方面是要节制工商业资本和打击大土地占有。眼见重用酷吏不能解决问题，还生出许多弊端，便决定进一步从制度上来解决这个问题。公元前106年，武帝设置了十三部刺史来监察全国郡、县，以解决对郡、县权力的制约和郡、县官与贵族、豪强勾结的问题。当时规定，刺史有六大职权。一是纠举有权有势的豪强拥有的田宅超过法律规定，以及他们在地方上的“以强凌弱，以众暴寡”。二是二千石不奉诏令，不遵法规，公私颠倒，假朝廷而循私利，“侵渔百姓，聚敛为奸”。三是二千石草率判案，以滥杀立威，赏罚皆出于个人好恶，苛刻而残虐地对待百姓，民愤极大，以至于引起灾异和谣言。四是二千石挟私选任属官，才德兼备者不用，而专门用那些无才无德的人。五是二千石的家人子弟仰仗权势，向刺史徇私请托的。六是二千石徇私，依附豪强，接受其贿赂，破坏国家法令。

设置刺史的几年以后，其监察作用显然没有做到上述规定的六条。主要的原因，还是办案要看皇帝的脸色，不敢触犯权贵。于是，一个叫田仁的官员上书武帝，说“天下郡太守（景帝时“守”改称“太守”）多为奸利”，特别是三河地区，达官贵人聚居，郡太守“内倚中贵人，与三公有亲属，无所畏惮”。他向武帝请命，去担任三河地区的刺史。三河，即当时的河内、河东、河南三郡。田仁到了哪里，就把现任的太守，一个个抓起来法办了。武帝很欣赏田仁，表扬他“不畏强御”，升任他为丞相司直（隶属丞相的监察官），一时之间“威振天下”。

“天下郡太守多为奸利”，说明汉朝设置郡一级行政的本意已被破坏。既然如此，为什么不干脆去掉郡一级的行政呢？直接用刺史去监察县一级行政不是更方便吗？但是，在相权被严重削弱的情况下，撤掉郡一级行政，由中央直接控制到县，“天高皇帝远”的问题恐怕会更加严重。何况当时是要强化国家对地方的控制，就不得不赋予郡一级行政有更多的行政权和军事指挥权。设置刺史的目的，无非是将酷吏制度化，以制约郡、县官对权力的滥用。说到底，郡一级行政是汉朝国家权力链条中不可或缺的一环；刺史制度或可以有系统地在事后去纠举那些利用权力作奸犯科的郡、县官；却无法于事前制约郡、县官利用自己所掌握的权力去作奸犯科。在皇权专制之下，对郡、县的每一项权力授予，实际上都具有皇权专制的性质，郡、县官实际上就是在代天子行政。如前所述，各地情况不同，郡、县官吏执行皇帝诏令和国家法规就不得不变通；而他们各自能力的不同，又怀有各种各样的私心，变通之中就必然会生出许多弊端。所以，皇帝越是“有为”，生出的弊端就越多，郡、县官吏作奸犯科的事也就越多。专制主义之下的官僚政治，必然是如此的。

武帝以后，酷吏、刺史与权贵、豪强，以及郡、县官相互勾结的问题更是日趋严重。《汉书》上说，权贵云集的王畿之地，“酷吏并缘为奸”，指的就是刺史与权贵相互勾结的情形。汉宣帝曾感叹，愿与“良二千石”共享天下之“政平讼理”。而皇帝之所以这样说，就是因为“二千石多材下不任职”。汉元帝也曾说过，郡太守徇私选任，以至于郡县属吏都不称职。可见，当时的刺史，并没有能够起到多大的监察郡、县的作用。由此亦可见，汉武帝虚置相权之后，郡一级行政反而因为自身权力的强化，变得难以控制了；由皇帝直接控制郡一级行政，只能使郡、县的权力变得更加专制；用酷吏、刺史来实施监察，无论是对权贵、豪强，还是对郡、县，都不过是“借寇兵而资盗粮”。

更严重的问题，还在于随着郡、县官吏与权贵、豪强的普遍勾结，汉朝的地方其实已是权贵和豪强的天下，长久以往，中央任命的郡太守，在地方上反而成为权贵、豪强的附庸。昭帝时，颍川郡因为“多豪强”而“难治”，“国家常为选良二千石”，皆“莫能禽（擒）治”。而还在武帝时即因“多贵人宗室，难治”的京畿右内史所辖地区，到了宣帝时更是“民多豪强，号为难治”。又如涿郡，连着几任郡太守都比较软弱，结果是盗贼横行不法，以豪强为靠山，“自郡吏以下皆畏避之，莫敢与忤，咸曰：‘宁负二千石，无负豪大家。’”东海郡有“大豪”许仲孙“为奸猾，乱吏治”，“二千石欲捕者，辄以力势变诈自解，终莫能制”。而长安天子脚下，“宿豪大猾”，“通邪结党，挟养奸轨，上干王法，下乱吏治，并兼役使，侵渔小民，为百姓豺狼。更数二千石，二十年莫能禽讨”。这些情况都说明，刺史的监察，远不能解决郡太守执法不利的问题。

元帝曾实话实说：“民多冤结，州郡不理。”可见，一方面固然是太守失职，一方面也是监察失职。然而，郡太守若无深厚的政治背景，则不免被刺史“察过悉劾，发扬阴私”，滥施刑罚。所以，除非有过硬的后台，或精明强干者，郡太守“中材苟容求全，下材怀危内顾”，只为自己的身家性命考虑，是当时普遍的状况。而因为不敢强硬执法，他们也经常会摊上“纵”的罪名，受到撤职查办的处罚。成帝时，为解决这个问题，曾下诏：“二千石不为纵。”“纵”，即不敢对豪强和属吏执法。这在表面上是对太守软弱无能的曲谅，实则是对豪强和属吏的姑息放纵。那时，郡、县官如果被摊上了“纵”的罪名，经常是被撤职查办之后，就永不录用了。

成帝时的酷吏尹赏，无论是在做县官时，还是在做太守时，执法的特点就是严酷，甚至冤杀了一些官员和百姓，当时被称为“残贼”。为此，他一生好几次被罢官。但是，什么地方问题解决不了，朝廷总会想到重新起用他。此人后来病死在任上。临死前，他把几个儿子叫到身边，向他们总结道：大丈夫为官，因为“残贼”被免职，等朝廷追思他的政绩时，就会重新起用他；但要是因为软弱（纵）而不能胜任被罢官，一辈子不能再被起用了，这样的羞辱真比贪污受贿被治罪还厉害。这是他留给儿子们的遗嘱。后来，他的四个儿子也都官至郡太守，执法风格也与他相似。像尹赏这种“残贼”般的酷吏作风，就总体而言，其实就是在所谓法不责众的历史条件下，国家不得不采取的强硬执法。虽不能持久，却也可以收一时之效。

西汉为了强化对地方的控制而集权而专制，结果反而使郡、县权力扩张，削弱了中央权力，而且也难以采取有效的制度对郡、县实行制约，最终使权贵和豪强成为难以制服的地方势力，朝廷难以控制郡县，郡县也难以控制地方。