（二）神宗继统与张居正的兴革 穆宗于隆庆六年（一五七二年）五月病逝，年三十六岁，遗诏皇太子翊钧（神宗）继帝位。穆宗即位前，王妃李氏生子，五岁而死，另一子，不满周岁而死。即帝位后，立王妃陈氏为皇后，无子。神宗翊钧系李贵妃所生。一五六八年立为皇太子。继位时年十岁。
穆宗死前一年，内阁首辅李春芳致仕。高拱继任首辅。礼部尚书吕调阳入阁，与张居正同参机务。司礼监秉笔太监冯保与张居正结纳，在穆宗病危时即密嘱张居正预草遗诏。神宗宣诏即位，高拱条上五事，旨在削弱司礼监，加强内阁拟旨之权。张居正授计冯保，密陈陈太后与李贵妃：高拱擅权不可容。次日，传出皇帝圣旨，太后懿旨、贵妃令旨：“今高拱擅政，专制朝廷，我母子惊惧不宁，高拱即回籍闲住，不得迟留。”（《国榷》卷六十八）神宗即位方七日，高拱即罢相归里。张居正继任首辅。
一、张居正的兴革 湖广江陵人张居正，嘉靖进士。穆宗隆庆元年入内阁参预机务。任首辅后，建言并尊陈后、李妃为皇太后。得两太后倚任，尊称为张先生。张居正任内阁首辅，先后凡十年。是明代权力最大的首辅，也是兴革最多的首辅。
张居正在任期间，针对前朝形成的积弊，参酌前人试作的革新，从多方面采取了兴革的措施。
官吏考成——张居正认为，当时官场的从政者或“虚声窃誉”，或“巧宦取容”，或“爱恶交攻”，章奏繁多，实效甚少。万历元年（一五七三年）他提出官吏考成法。说：“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效”。（《张文忠公全集》奏疏三）明朝考察官吏原有制度，但行之既久，形同具文。张居正严格立法，要求法之必行，言之必效。考察标准是“惟以安静宜民者为最，其沿袭旧套虚心矫饰者，虽浮誉素隆，亦列下考”。方法是逐级考核，抚按以此核属官之贤否，吏部以此别抚按之品流，朝廷以此观吏部之藻鉴。若抚按官不能悉心甄别，而以旧套了事，则抚按官为不称职，吏部宜秉公汰黜。吏部不能悉心精核，而以旧套了事，则吏部为不称职，朝廷宜秉公更置。（《张文忠公文集》奏疏五）。又建立随事考成制度：“凡六部都察院，遇各章奏，或题奉明旨，或复奉钦依，转行各该衙门，俱先酌量道里远近，事情缓急，立定程期，置立文簿存照。”除了一般的例行公事以外，另立文册二本，一本送各科备注，实行一件，注销一件。一本送内阁查考。必俟销完乃已。张居正奏称：“若各该抚按官奏行事理有嵇迟延搁者，该部举之；各部院注销文册有容隐欺蔽者，科臣举之；六科缴本具奏有容隐欺蔽者，臣等举之。如此，月有考，岁有稽，不惟使声必中实，事可责成，而参验综核之法严，即建言立法者亦将虑其终之罔效，而不敢不慎其始矣”（同上，奏疏三）。以部院考核抚按，以六科监督部院，以内阁督察六科。这样，各级官吏，不敢敷衍塞责，建言立法者，不能随意发令，使朝廷政令的贯彻执行有了保证。
张居正在考察中裁撤了冗员，奖励廉能，据说官员们“不敢饰非，政体为肃”。
加强边防——张居正进入内阁后，就注意整饬边防，提出饬武备、信责罚、造兵将的方略。调任戚继光整顿蓟镇防务，支持王崇古实现俺答封贡。王崇古晋为兵部尚书，方逢时总督山西宣大，戚继光仍驻蓟镇，又用名将李成梁为辽东总兵官驻守辽东，以巩固边防。当时边防的形势是：俺答封贡实现后，北边恢复安静，往来互市。但东部蒙古插汉（察哈尔）部与辽东泰宁、朵颜卫结纳，因不通互市，不时在边地扰掠。李成梁固守边镇，屡战获胜。辽东战争因而尚不致扩大。
整顿学校——嘉靖以来，府、州、县学中的某些混入的生员，不务实学，为非作恶，在地方上形成一种势力，被称为“学霸”（《明会典》卷七八）。一五七五年，张居正整顿各地学校，规定：“今后岁考，务须严加校阅。如有荒疏庸耄，不堪作养者，即行黜退，不许姑息。”“童生必择三场俱通者，始行入学，大府不得过二十人，大州县不得过十五人，如地方乏才，即四五名亦不为少”。（《张文忠公全集》奏疏五）核减生员，黜革学霸外，又大力整顿提学官和儒学教官。张居正奏称：各地儒学教官往往是“士之衰老贫困者，始告授教职，精力既倦于鼓舞，学行又歉于模范，优游苟禄，潦倒穷途，是朝廷以造士育才之官，为养老济贫之地。”（同上，奏疏四）张居正请敕吏部，慎选提学官，有不称者，奏请改黜。对于教官中学业荒疏，但年力尚壮者，送监肄业深造。如已年老，则黜革回籍。
清理田赋——张居正任首辅后，面对前朝形成的财政危机，从节流与开源两方面力图挽救。节流主要是裁减冗官冗费，对皇室的费用力求撙节。开源主要是清理逋欠的田赋。万历元年，敕令“自隆庆改元以前逋租，悉赐蠲除，四年以前免三征七”。次年规定，拖欠七分之中，每年带征三分。第三年，张居正用考成法严厉督促官员奉行“输不及额者，按抚听纠，郡县听调”（《明史·傅应桢传》）。经过整顿后，明朝的财政有所好转。万历四年（一五七六年），京通储粟足支八年，太仆寺积金四百余万。次年，岁入四百三十五万九千四百余两，岁出三百四十九万四千二百余两，积余八十六万余两。但万历六年（一五七八年）的财政收支又出现了亏空，计岁入三百五十五万九千四百余两，岁出三百八十八万八千四百余两，亏空了三十九万余两。张居正上疏说：“量入以为出，计三年所入，必积有一年之余，而后可以待非常之事，无匮乏之虞”。他要求神宗“一切无益之费，可省者省之。无功之赏，可罢者罢之。务使岁入之数，常多于所出”。（《张文忠公全集》奏疏八）
张居正清理逋赋，说是针对侵欺隐占的“权豪”、“奸民”，但实行中，地方官吏不敢催征势豪大户，反将下户贫民，责令包赔，流弊也是严重的。
清丈田亩——明朝田赋减少的根本原因是豪民兼并田地而不纳税，税赋仍加给失去田地的农民。所谓“小民税存而产去，大户有田而无粮”，是历代常见的现象，至万历时尤为严重。各地农民不断逃亡或起义反抗，田地被兼并田去税存也是重要的原因。张居正曾指出：“夫民之亡且乱者，咸以贪吏剥下，而上不加恤；豪强兼并，而民贫失所故也”。张居正在清理田赋逋欠后，进而在一五七七年提出清丈全国各种类型的田地。次年，正式实行。企图通过丈量，田地“皆就疆理，无有隐奸。盖既不减额，亦不益赋，贫民不致独困，豪民不能并兼”。（《张文忠公全集》附录“文忠公行实”）一五八一年，田地丈量完毕，总计田七百一万三千九百七十六顷，较弘治时的统计数字多出三百万顷。虽然执行丈量的官吏或改用小弓丈量，以求田多，有的豪猾势家也千方百计进行抵制，致使这一数字不很确切，但毕竟把地主豪强隐瞒的土地清查出了不少，使豪民的隐田逃赋受到打击。湖广等地原来垦田数字减少最多，经清丈后增额最多。
改革赋制——一五八一年，张居正在清丈田地之后，又在全国范围内推行前朝试行过的一条鞭法，对赋役制度作了全面的改革。
《明史·食货志》说：“一条鞭法者，总括一州县之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官。一岁之役，官为佥募。力差，则计其工食之费，量为增减；银差，则计其交纳之费，加以增耗。凡额办、派办、京库岁需与存留、供亿诸费，以及土贡方物，悉并为一条，皆计亩征银，折办于官，故谓之一条鞭”。《续通典》卷七说：“一条鞭法，通计一省丁粮，均派一省徭役，于是均徭、里甲与两税为一”。大致说来，此项改革包括：（一）赋役合并。原来的赋（两税）役（里甲、均徭、杂泛）以及土贡方物等并成一项。取消力役，一律征银，由人丁和田地分担。（二）田赋一概征银。除苏、松、杭、嘉、湖地区继续征收本色粮食，以供皇室官僚等食用外，其余一般征收折色银。（三）计算赋役数额时，以州县为单位，各州县原有的赋役额不得减少。（四）赋役银由地方官直接征收。原先田赋交本色粮食，很不方便。改为征银后，便于交纳、储存和运输，这就是所谓“丁粮毕输于官”。
一条鞭法简化了征收项目和手续，计亩征银，在一定程度上抑制了豪强漏税的弊端。役银由旧制依户、丁征收改为以丁、田分担，也使无田或少田的居民减轻了负担。一条鞭法的主旨在于使多占田者多交税，是针对当时土地兼并盛行而采取的有效措施，也是赋役制度史的一大变革。新法自一五八一年开始实行，各地逐步推广，大约至一五九二年前后，全国各地包括边远省区，都已陆续实施。各地方因情况不同，具体的实施办法也互有差异。如关于役银的丁、田分担比例，各地实行的办法就极不一致。有的地方以丁为主，以田地为辅，采用“丁六粮（即田地）四”的分担比例；有的地方以田地为主，以丁为辅，人丁承担四分之一，田地承担四分之三；也有的地方，丁田平均分配，各承担二分之一。即使在同一地区的不同州县，负担比例也不一致。如凤阳府所属泗州与盱眙一五九九年所编的四差银（四差包括里甲、均徭、驿传和民壮），都是丁所出的总额，大于田粮所出的总额，而天长一县则相反。三州县每石地亩粮所带征的四差银数量，轻重也极悬殊，其中泗州和盱眙分别是一钱三分和四钱九分五厘三毫，而天长县却高达二两一钱。总的说来，各地征额虽然多有差异，但改力役为征银，依占田与人丁多少分担，各个地方则基本相同。这一办法之能以实行，当是反映了农民已便于出售产品，换取货币。农民生产的布帛菽粟，到市场上出售，自不免要受商人的盘剥，但在客观上却也促进着商品经济的发展。
张居正任内阁首辅，先后凡十年。这十年间，明朝边境，大体保持安静，因而得以致力于内政的兴革。张居正曾奏谏“凡事务实，勿事虚文”。他以务实精神所致力的兴革，大体上在于考核选拔人才与增加朝廷财政收入这两个方面。增加收入的办法，局限于清理田亩、改革赋役，实质上是反映着官府与豪民的利益争夺。不过，这些改革客观上也有利于减少贫民的负担，作用还是积极的。一五八二年三月，张居正病死。死前一月，曾上疏请捐免万历七年以前积欠赋税，以消除岁岁“带征”之弊，获准施行。死后赠上柱国谥文忠，与世宗朝的张璁同一谥号。明代先后两张文忠，均以兴革为己任。张居正的施政范围与年限，都超过了张璁。
二、黄河的治理 张居正任内阁首辅期间，还经办过一件大事，即任命潘季驯治理黄河水患。
一五七八年，黄河在桃源北的崔镇决口，河水北流，宿迁、沛县、清河县、桃源两岸多被冲坏，黄河淤淀，迫使淮河南流，高家堰湖堤被冲决，淮安、扬州两府间的高邮、宝应等地都被水淹没，形成大患。张居正深以为忧。这时，河漕尚书吴桂芳病死，遂荐用刑部侍郎潘季驯为工部侍郎兼右都御史，总理河漕。
乌程人潘季驯，曾在世宗嘉靖四十四年（一五六五年）总理河道。穆宗隆庆四年（一五七○年），黄河在邳州决口，再次受命治河，次年工竣。神宗万历五年（一五七七年）巡抚江西，次年，入刑部。河决为患，朝中议论不一。或主浚海口，或主复故道。潘季驯受命后，与督漕侍郎江一麟去实地观察水势。他认为，故道久湮，虽修浚恢复，深广也不能如今河。应该筑崔镇以塞决口，筑遥堤以防溃决，“淮清河浊，淮弱河强，河水一斗，沙居其六，伏秋则居其八，非极湍急，必至停滞，当藉淮之清以刷河之浊，筑高堰（高家堰）束淮入清口，以敌河之强，使二水并流，则海口自浚”。（《明史·潘季驯传》）于是上疏提出治河的六条办法：（一）塞决口以挽正河；（二）筑堤防以杜溃决；（三）复闸坝以防外河；（四）创滚水坝以固堤岸；（五）止浚海工程以省糜费；（六）寝开老黄河之议以仍利涉（《神宗实录》卷七六）。六策获准实行，至次年十月修筑工程结束。共筑高家堰堤六十余里，归仁集堤四十余里，柳浦湾堤东西七十余里，塞崔镇等决口百三十，筑徐、睢、邳、宿、桃、清两岸遥堤五万六千余丈，砀、丰大坝各一道，徐、沛、丰、砀缕堤百四十余里，建崔镇、徐升、季泰、三义减水石坝四座，迁通济闸于甘罗城南，淮、扬间堤坝无不修筑。此次全面治理后，接连数年，河道不再有大患。一五八○年春，潘季驯因功加太子太保，进工部尚书兼左副都御史，同年秋为南京兵部尚书。
潘季驯依据治河的经验，反复研考，写成《河防一览》、《宸断两河大工录》等著作，提出许多有价值的治河理论。他的治河方法以束水攻沙为基本原则，即“缮治堤防，俾无旁决”，从而使水由地中，沙随水去。因为黄河之水“合则流急，急则荡涤而河澡，分则流缓，缓则停滞而沙积”（《明史·河渠志》）。为了贯彻这一原则，潘季驯非常重视河堤的修建。修堤方法有：“缕堤以束其流”，“遥堤以宽其势”，“滚水坝以泄其怒”。缕堤筑于接近河滨的地段，平时用来约束河水，使之奔流于河床之中。洪水到来后，流量太大，河床往往不能容纳，因而须事先离河二三里另外筑堤一道以防洪水侵及陆地，这便是“遥堤”。滚水坝是选择地势低洼而又地基坚实的地段，用石头建成，当洪水涨到一定高度时，洪水会通过减水坝宣泄一部分，贮于低洼地带，以免河床水量过多。由于减水坝由石头做成，因而不会被水冲溃造成灾害。潘季驯对于筑堤的方法也有总结，说：必真土而勿杂浮沙，高厚而勿惜巨费，让远而勿与争地，则堤乃可固。潘季驯的这些理论，是多年的实际经验，考索而得，在当时是难能而可贵的。
三、达赖封贡 张居正任首辅期间发生的又一重大事件，是俺答汗封赠达赖喇嘛和达赖向明朝遣使通贡请封。
蒙古俺答汗在明穆宗时接受王封，重开贡市，随即请求明廷派遣佛教僧人、授予佛经，以便在蒙古弘扬佛法。一五七二年，穆宗派遣藏族喇嘛去蒙古传教，各授僧官。神宗即位后，俺答汗再次请求佛经、佛像。神宗依王崇古之请，赏赐前此往蒙古传教的藏族喇嘛二人禅衣等物，又授在蒙古的藏族喇嘛九人僧官。一五七五年二月，明廷依俺答之请，遣通事（翻译）官一员，送藏僧四人前往蒙古。十月，俺答在丰州川建成寺院及呼和浩特城，请赐城名。明廷赐名为“归化”。一五七七年，又在青海察布齐雅勒建成寺院，明廷赐寺名为“仰华”。
与此同时，俺答汗也在向藏族地区约请高僧。藏书《安多政教史》记载说，藏族喇嘛阿兴向俺答汗荐举格鲁派高僧、哲蚌寺主锁南嘉错，俺答汗于一五七四年遣使往迎大师。次年锁南嘉错应邀北来。明《神宗实录》记万历六年（一五七八年）二月，“乌思藏阐化王男札泽藏卜差番僧来西海，见其师僧活佛（锁南嘉错）在西海为顺义王子孙等说法，……因托顺义王俺答代贡方物，请敕封”（《神宗实录》卷七二）。这年五月，俺答汗在察卜齐雅勒寺即仰华寺会见锁南嘉错，遵奉藏传佛教格鲁派（俗称黄教）。土默特等部众一百零八人皈依为僧。锁南嘉错将此次盛事比之于薛禅汗（忽必烈）之尊崇八思巴帝师。锁南嘉错为俺答汗奉上“咱克喇瓦尔弟（转轮王）彻辰（即薛禅，贤智）汗”称号，俺答汗赠予锁南嘉错“瓦齐尔达喇（执金刚）达赖（海）喇嘛”称号。依格鲁派活佛转世之制，锁男嘉错尊奉宗喀巴弟子根敦朱巴为一世达赖喇嘛，前哲蚌寺主根敦嘉错为二世达赖喇嘛，己为三世。俺答汗皈依藏传佛教后，宣布废除蒙古奴仆殉葬旧俗，烧毁魔道神像（萨满巫神），并宣布不再抢掠汉族和藏族。
一五七九年二月，张居正奏报，甘肃巡抚送来乌思藏僧人带来的锁南嘉错即三世达赖给他的书信一封，译文呈：“释迦摩尼比丘锁南坚错贤吉祥合掌顶礼朝廷钦封干大国事阁下张：知道你的名，显如日月，天下皆知有你，身体甚好。我保佑皇上，昼夜念经。有甘州二堂地方上，我到城中，为地方事。先与朝廷进本，马匹物件到了。我和阐化王执事赏赐，乞照以前好例与我。我与皇上和大臣昼夜念经，祝赞天下太平，是我的好心。压书礼物，四臂观世音一尊，氆氇二段，金刚结子一方有。阁下分付顺义王早早回家，我就分付他回去。虎年（一五七八年）十二月初头写。”（《张文忠公全集》奏疏八）张居正将达赖的信件译出奏报，并称所赠礼物不敢私受，恭候敕旨。神宗降旨：“宜勉纳所馈，以慰远人向凤慕义之诚”，并接受达赖的请求，给予封赏。
由于蒙古俺答汗通贡讲和，导致藏族达赖喇嘛遣使通贡请求封赏，进一步密切了明朝与藏族地区的联系。穆宗朝的俺答封贡与神宗朝的达赖封贡，实为明王朝的两件意义重大的事件，影响是深远的。
穆宗死前一年，内阁首辅李春芳致仕。高拱继任首辅。礼部尚书吕调阳入阁，与张居正同参机务。司礼监秉笔太监冯保与张居正结纳，在穆宗病危时即密嘱张居正预草遗诏。神宗宣诏即位，高拱条上五事，旨在削弱司礼监，加强内阁拟旨之权。张居正授计冯保，密陈陈太后与李贵妃：高拱擅权不可容。次日，传出皇帝圣旨，太后懿旨、贵妃令旨：“今高拱擅政，专制朝廷，我母子惊惧不宁，高拱即回籍闲住，不得迟留。”（《国榷》卷六十八）神宗即位方七日，高拱即罢相归里。张居正继任首辅。
一、张居正的兴革 湖广江陵人张居正，嘉靖进士。穆宗隆庆元年入内阁参预机务。任首辅后，建言并尊陈后、李妃为皇太后。得两太后倚任，尊称为张先生。张居正任内阁首辅，先后凡十年。是明代权力最大的首辅，也是兴革最多的首辅。
张居正在任期间，针对前朝形成的积弊，参酌前人试作的革新，从多方面采取了兴革的措施。
官吏考成——张居正认为，当时官场的从政者或“虚声窃誉”，或“巧宦取容”，或“爱恶交攻”，章奏繁多，实效甚少。万历元年（一五七三年）他提出官吏考成法。说：“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行；不难于听言，而难于言之必效”。（《张文忠公全集》奏疏三）明朝考察官吏原有制度，但行之既久，形同具文。张居正严格立法，要求法之必行，言之必效。考察标准是“惟以安静宜民者为最，其沿袭旧套虚心矫饰者，虽浮誉素隆，亦列下考”。方法是逐级考核，抚按以此核属官之贤否，吏部以此别抚按之品流，朝廷以此观吏部之藻鉴。若抚按官不能悉心甄别，而以旧套了事，则抚按官为不称职，吏部宜秉公汰黜。吏部不能悉心精核，而以旧套了事，则吏部为不称职，朝廷宜秉公更置。（《张文忠公文集》奏疏五）。又建立随事考成制度：“凡六部都察院，遇各章奏，或题奉明旨，或复奉钦依，转行各该衙门，俱先酌量道里远近，事情缓急，立定程期，置立文簿存照。”除了一般的例行公事以外，另立文册二本，一本送各科备注，实行一件，注销一件。一本送内阁查考。必俟销完乃已。张居正奏称：“若各该抚按官奏行事理有嵇迟延搁者，该部举之；各部院注销文册有容隐欺蔽者，科臣举之；六科缴本具奏有容隐欺蔽者，臣等举之。如此，月有考，岁有稽，不惟使声必中实，事可责成，而参验综核之法严，即建言立法者亦将虑其终之罔效，而不敢不慎其始矣”（同上，奏疏三）。以部院考核抚按，以六科监督部院，以内阁督察六科。这样，各级官吏，不敢敷衍塞责，建言立法者，不能随意发令，使朝廷政令的贯彻执行有了保证。
张居正在考察中裁撤了冗员，奖励廉能，据说官员们“不敢饰非，政体为肃”。
加强边防——张居正进入内阁后，就注意整饬边防，提出饬武备、信责罚、造兵将的方略。调任戚继光整顿蓟镇防务，支持王崇古实现俺答封贡。王崇古晋为兵部尚书，方逢时总督山西宣大，戚继光仍驻蓟镇，又用名将李成梁为辽东总兵官驻守辽东，以巩固边防。当时边防的形势是：俺答封贡实现后，北边恢复安静，往来互市。但东部蒙古插汉（察哈尔）部与辽东泰宁、朵颜卫结纳，因不通互市，不时在边地扰掠。李成梁固守边镇，屡战获胜。辽东战争因而尚不致扩大。
整顿学校——嘉靖以来，府、州、县学中的某些混入的生员，不务实学，为非作恶，在地方上形成一种势力，被称为“学霸”（《明会典》卷七八）。一五七五年，张居正整顿各地学校，规定：“今后岁考，务须严加校阅。如有荒疏庸耄，不堪作养者，即行黜退，不许姑息。”“童生必择三场俱通者，始行入学，大府不得过二十人，大州县不得过十五人，如地方乏才，即四五名亦不为少”。（《张文忠公全集》奏疏五）核减生员，黜革学霸外，又大力整顿提学官和儒学教官。张居正奏称：各地儒学教官往往是“士之衰老贫困者，始告授教职，精力既倦于鼓舞，学行又歉于模范，优游苟禄，潦倒穷途，是朝廷以造士育才之官，为养老济贫之地。”（同上，奏疏四）张居正请敕吏部，慎选提学官，有不称者，奏请改黜。对于教官中学业荒疏，但年力尚壮者，送监肄业深造。如已年老，则黜革回籍。
清理田赋——张居正任首辅后，面对前朝形成的财政危机，从节流与开源两方面力图挽救。节流主要是裁减冗官冗费，对皇室的费用力求撙节。开源主要是清理逋欠的田赋。万历元年，敕令“自隆庆改元以前逋租，悉赐蠲除，四年以前免三征七”。次年规定，拖欠七分之中，每年带征三分。第三年，张居正用考成法严厉督促官员奉行“输不及额者，按抚听纠，郡县听调”（《明史·傅应桢传》）。经过整顿后，明朝的财政有所好转。万历四年（一五七六年），京通储粟足支八年，太仆寺积金四百余万。次年，岁入四百三十五万九千四百余两，岁出三百四十九万四千二百余两，积余八十六万余两。但万历六年（一五七八年）的财政收支又出现了亏空，计岁入三百五十五万九千四百余两，岁出三百八十八万八千四百余两，亏空了三十九万余两。张居正上疏说：“量入以为出，计三年所入，必积有一年之余，而后可以待非常之事，无匮乏之虞”。他要求神宗“一切无益之费，可省者省之。无功之赏，可罢者罢之。务使岁入之数，常多于所出”。（《张文忠公全集》奏疏八）
张居正清理逋赋，说是针对侵欺隐占的“权豪”、“奸民”，但实行中，地方官吏不敢催征势豪大户，反将下户贫民，责令包赔，流弊也是严重的。
清丈田亩——明朝田赋减少的根本原因是豪民兼并田地而不纳税，税赋仍加给失去田地的农民。所谓“小民税存而产去，大户有田而无粮”，是历代常见的现象，至万历时尤为严重。各地农民不断逃亡或起义反抗，田地被兼并田去税存也是重要的原因。张居正曾指出：“夫民之亡且乱者，咸以贪吏剥下，而上不加恤；豪强兼并，而民贫失所故也”。张居正在清理田赋逋欠后，进而在一五七七年提出清丈全国各种类型的田地。次年，正式实行。企图通过丈量，田地“皆就疆理，无有隐奸。盖既不减额，亦不益赋，贫民不致独困，豪民不能并兼”。（《张文忠公全集》附录“文忠公行实”）一五八一年，田地丈量完毕，总计田七百一万三千九百七十六顷，较弘治时的统计数字多出三百万顷。虽然执行丈量的官吏或改用小弓丈量，以求田多，有的豪猾势家也千方百计进行抵制，致使这一数字不很确切，但毕竟把地主豪强隐瞒的土地清查出了不少，使豪民的隐田逃赋受到打击。湖广等地原来垦田数字减少最多，经清丈后增额最多。
改革赋制——一五八一年，张居正在清丈田地之后，又在全国范围内推行前朝试行过的一条鞭法，对赋役制度作了全面的改革。
《明史·食货志》说：“一条鞭法者，总括一州县之赋役，量地计丁，丁粮毕输于官。一岁之役，官为佥募。力差，则计其工食之费，量为增减；银差，则计其交纳之费，加以增耗。凡额办、派办、京库岁需与存留、供亿诸费，以及土贡方物，悉并为一条，皆计亩征银，折办于官，故谓之一条鞭”。《续通典》卷七说：“一条鞭法，通计一省丁粮，均派一省徭役，于是均徭、里甲与两税为一”。大致说来，此项改革包括：（一）赋役合并。原来的赋（两税）役（里甲、均徭、杂泛）以及土贡方物等并成一项。取消力役，一律征银，由人丁和田地分担。（二）田赋一概征银。除苏、松、杭、嘉、湖地区继续征收本色粮食，以供皇室官僚等食用外，其余一般征收折色银。（三）计算赋役数额时，以州县为单位，各州县原有的赋役额不得减少。（四）赋役银由地方官直接征收。原先田赋交本色粮食，很不方便。改为征银后，便于交纳、储存和运输，这就是所谓“丁粮毕输于官”。
一条鞭法简化了征收项目和手续，计亩征银，在一定程度上抑制了豪强漏税的弊端。役银由旧制依户、丁征收改为以丁、田分担，也使无田或少田的居民减轻了负担。一条鞭法的主旨在于使多占田者多交税，是针对当时土地兼并盛行而采取的有效措施，也是赋役制度史的一大变革。新法自一五八一年开始实行，各地逐步推广，大约至一五九二年前后，全国各地包括边远省区，都已陆续实施。各地方因情况不同，具体的实施办法也互有差异。如关于役银的丁、田分担比例，各地实行的办法就极不一致。有的地方以丁为主，以田地为辅，采用“丁六粮（即田地）四”的分担比例；有的地方以田地为主，以丁为辅，人丁承担四分之一，田地承担四分之三；也有的地方，丁田平均分配，各承担二分之一。即使在同一地区的不同州县，负担比例也不一致。如凤阳府所属泗州与盱眙一五九九年所编的四差银（四差包括里甲、均徭、驿传和民壮），都是丁所出的总额，大于田粮所出的总额，而天长一县则相反。三州县每石地亩粮所带征的四差银数量，轻重也极悬殊，其中泗州和盱眙分别是一钱三分和四钱九分五厘三毫，而天长县却高达二两一钱。总的说来，各地征额虽然多有差异，但改力役为征银，依占田与人丁多少分担，各个地方则基本相同。这一办法之能以实行，当是反映了农民已便于出售产品，换取货币。农民生产的布帛菽粟，到市场上出售，自不免要受商人的盘剥，但在客观上却也促进着商品经济的发展。
张居正任内阁首辅，先后凡十年。这十年间，明朝边境，大体保持安静，因而得以致力于内政的兴革。张居正曾奏谏“凡事务实，勿事虚文”。他以务实精神所致力的兴革，大体上在于考核选拔人才与增加朝廷财政收入这两个方面。增加收入的办法，局限于清理田亩、改革赋役，实质上是反映着官府与豪民的利益争夺。不过，这些改革客观上也有利于减少贫民的负担，作用还是积极的。一五八二年三月，张居正病死。死前一月，曾上疏请捐免万历七年以前积欠赋税，以消除岁岁“带征”之弊，获准施行。死后赠上柱国谥文忠，与世宗朝的张璁同一谥号。明代先后两张文忠，均以兴革为己任。张居正的施政范围与年限，都超过了张璁。
二、黄河的治理 张居正任内阁首辅期间，还经办过一件大事，即任命潘季驯治理黄河水患。
一五七八年，黄河在桃源北的崔镇决口，河水北流，宿迁、沛县、清河县、桃源两岸多被冲坏，黄河淤淀，迫使淮河南流，高家堰湖堤被冲决，淮安、扬州两府间的高邮、宝应等地都被水淹没，形成大患。张居正深以为忧。这时，河漕尚书吴桂芳病死，遂荐用刑部侍郎潘季驯为工部侍郎兼右都御史，总理河漕。
乌程人潘季驯，曾在世宗嘉靖四十四年（一五六五年）总理河道。穆宗隆庆四年（一五七○年），黄河在邳州决口，再次受命治河，次年工竣。神宗万历五年（一五七七年）巡抚江西，次年，入刑部。河决为患，朝中议论不一。或主浚海口，或主复故道。潘季驯受命后，与督漕侍郎江一麟去实地观察水势。他认为，故道久湮，虽修浚恢复，深广也不能如今河。应该筑崔镇以塞决口，筑遥堤以防溃决，“淮清河浊，淮弱河强，河水一斗，沙居其六，伏秋则居其八，非极湍急，必至停滞，当藉淮之清以刷河之浊，筑高堰（高家堰）束淮入清口，以敌河之强，使二水并流，则海口自浚”。（《明史·潘季驯传》）于是上疏提出治河的六条办法：（一）塞决口以挽正河；（二）筑堤防以杜溃决；（三）复闸坝以防外河；（四）创滚水坝以固堤岸；（五）止浚海工程以省糜费；（六）寝开老黄河之议以仍利涉（《神宗实录》卷七六）。六策获准实行，至次年十月修筑工程结束。共筑高家堰堤六十余里，归仁集堤四十余里，柳浦湾堤东西七十余里，塞崔镇等决口百三十，筑徐、睢、邳、宿、桃、清两岸遥堤五万六千余丈，砀、丰大坝各一道，徐、沛、丰、砀缕堤百四十余里，建崔镇、徐升、季泰、三义减水石坝四座，迁通济闸于甘罗城南，淮、扬间堤坝无不修筑。此次全面治理后，接连数年，河道不再有大患。一五八○年春，潘季驯因功加太子太保，进工部尚书兼左副都御史，同年秋为南京兵部尚书。
潘季驯依据治河的经验，反复研考，写成《河防一览》、《宸断两河大工录》等著作，提出许多有价值的治河理论。他的治河方法以束水攻沙为基本原则，即“缮治堤防，俾无旁决”，从而使水由地中，沙随水去。因为黄河之水“合则流急，急则荡涤而河澡，分则流缓，缓则停滞而沙积”（《明史·河渠志》）。为了贯彻这一原则，潘季驯非常重视河堤的修建。修堤方法有：“缕堤以束其流”，“遥堤以宽其势”，“滚水坝以泄其怒”。缕堤筑于接近河滨的地段，平时用来约束河水，使之奔流于河床之中。洪水到来后，流量太大，河床往往不能容纳，因而须事先离河二三里另外筑堤一道以防洪水侵及陆地，这便是“遥堤”。滚水坝是选择地势低洼而又地基坚实的地段，用石头建成，当洪水涨到一定高度时，洪水会通过减水坝宣泄一部分，贮于低洼地带，以免河床水量过多。由于减水坝由石头做成，因而不会被水冲溃造成灾害。潘季驯对于筑堤的方法也有总结，说：必真土而勿杂浮沙，高厚而勿惜巨费，让远而勿与争地，则堤乃可固。潘季驯的这些理论，是多年的实际经验，考索而得，在当时是难能而可贵的。
三、达赖封贡 张居正任首辅期间发生的又一重大事件，是俺答汗封赠达赖喇嘛和达赖向明朝遣使通贡请封。
蒙古俺答汗在明穆宗时接受王封，重开贡市，随即请求明廷派遣佛教僧人、授予佛经，以便在蒙古弘扬佛法。一五七二年，穆宗派遣藏族喇嘛去蒙古传教，各授僧官。神宗即位后，俺答汗再次请求佛经、佛像。神宗依王崇古之请，赏赐前此往蒙古传教的藏族喇嘛二人禅衣等物，又授在蒙古的藏族喇嘛九人僧官。一五七五年二月，明廷依俺答之请，遣通事（翻译）官一员，送藏僧四人前往蒙古。十月，俺答在丰州川建成寺院及呼和浩特城，请赐城名。明廷赐名为“归化”。一五七七年，又在青海察布齐雅勒建成寺院，明廷赐寺名为“仰华”。
与此同时，俺答汗也在向藏族地区约请高僧。藏书《安多政教史》记载说，藏族喇嘛阿兴向俺答汗荐举格鲁派高僧、哲蚌寺主锁南嘉错，俺答汗于一五七四年遣使往迎大师。次年锁南嘉错应邀北来。明《神宗实录》记万历六年（一五七八年）二月，“乌思藏阐化王男札泽藏卜差番僧来西海，见其师僧活佛（锁南嘉错）在西海为顺义王子孙等说法，……因托顺义王俺答代贡方物，请敕封”（《神宗实录》卷七二）。这年五月，俺答汗在察卜齐雅勒寺即仰华寺会见锁南嘉错，遵奉藏传佛教格鲁派（俗称黄教）。土默特等部众一百零八人皈依为僧。锁南嘉错将此次盛事比之于薛禅汗（忽必烈）之尊崇八思巴帝师。锁南嘉错为俺答汗奉上“咱克喇瓦尔弟（转轮王）彻辰（即薛禅，贤智）汗”称号，俺答汗赠予锁南嘉错“瓦齐尔达喇（执金刚）达赖（海）喇嘛”称号。依格鲁派活佛转世之制，锁男嘉错尊奉宗喀巴弟子根敦朱巴为一世达赖喇嘛，前哲蚌寺主根敦嘉错为二世达赖喇嘛，己为三世。俺答汗皈依藏传佛教后，宣布废除蒙古奴仆殉葬旧俗，烧毁魔道神像（萨满巫神），并宣布不再抢掠汉族和藏族。
一五七九年二月，张居正奏报，甘肃巡抚送来乌思藏僧人带来的锁南嘉错即三世达赖给他的书信一封，译文呈：“释迦摩尼比丘锁南坚错贤吉祥合掌顶礼朝廷钦封干大国事阁下张：知道你的名，显如日月，天下皆知有你，身体甚好。我保佑皇上，昼夜念经。有甘州二堂地方上，我到城中，为地方事。先与朝廷进本，马匹物件到了。我和阐化王执事赏赐，乞照以前好例与我。我与皇上和大臣昼夜念经，祝赞天下太平，是我的好心。压书礼物，四臂观世音一尊，氆氇二段，金刚结子一方有。阁下分付顺义王早早回家，我就分付他回去。虎年（一五七八年）十二月初头写。”（《张文忠公全集》奏疏八）张居正将达赖的信件译出奏报，并称所赠礼物不敢私受，恭候敕旨。神宗降旨：“宜勉纳所馈，以慰远人向凤慕义之诚”，并接受达赖的请求，给予封赏。
由于蒙古俺答汗通贡讲和，导致藏族达赖喇嘛遣使通贡请求封赏，进一步密切了明朝与藏族地区的联系。穆宗朝的俺答封贡与神宗朝的达赖封贡，实为明王朝的两件意义重大的事件，影响是深远的。
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