美联储与OCC的争斗

　　为什么花旗集团的合并最后落到纽约联储手上来审批，这同1956年国会通过的《银行控股公司法》(BankHoldingCompanyAct)有关(该法案的背景资料参见本章下一节)。《银行控股公司法》指定了美联储对银行控股公司有监管权，对其购买、兼并、改变控制结构等有审批权。花旗集团的合并组成了一个拥有花旗银行的银行控股公司，按这条法案解释，美联储拥有审批权；而花旗集团又是在纽约注册的，总部设在纽约，最后的审批任务自然落到了纽约联储头上。

　　但这个安排又触动了美联储的长期对手——OCC的神经。OCC是美国另一大商业银行的监管机构，专门负责联邦注册银行的监管，比美联储历史还悠久。花旗银行是联邦注册银行，属于OCC的管辖势力范围之内，是其“掌上明珠”。这次花旗集团合并，OCC自然希望自己是主管，有发言权、决策权，岂料这重要差使又让美联储横刀夺爱，实乃义愤填膺，心不甘、情不愿。

　　纵观OCC与美联储六七十年来争夺银行监管的龙头老大地位，OCC似乎总是机遇不顺，屡屡败北。

　　早在150年前，美国当时只有州注册银行(state-charteredbanks)，按照州政府的法律来注册，属州政府银行厅(statebankingdepartment，SBD)管辖。到了1863年，为了筹措南北战争资金，国会通过了《国民银行法》(NationalBankingAct)，批准建立了一批在联邦注册的全国性银行，称为联邦注册银行(federal-charteredbanks)或国民银行(nationalbank)，来对应州注册银行。《国民银行法》实际上建立了美国双重的银行体系(dualbankingsystem)。

　　《国民银行法》允许联邦注册银行根据所持有的国债数额来发行全国货币，以此来推销战争国债。同时，设立OCC，从属联邦政府财政部，来管辖这类银行。但联邦注册银行系统的建立和OCC的设置，并没有解决美国此起彼伏的经济危机和银行倒闭，联邦注册银行只是承担了某项特别职责的商业银行，不能解决由于大众对银行失去信心而争先恐后挤兑现金所导致的流动性危机，也就是说，不能承担“稳定军心”的最后贷款人(lenderoflastresort)角色。所以，美国国会在几次尝试失败后，终于于1913年诞生了《联邦储备法》(FederalReserveAct)，授权美联储最后贷款人的角色，所有联邦注册银行和大多数州注册银行都成为美联储会员银行，在美联储那里储备足够的资金，以备不时之需。美联储也故其名曰：联邦储备银行。OCC继续负责对联邦注册银行进行监管检查，但美联储和州政府银行厅负责对州注册银行进行监管检查。OCC从属于美国的行政部门——政府，而美联储从属于美国的执法部门——国会(美联储后来演变成美国的中央银行，甚至超出一般中央银行的职权范畴，本书附录A对美联储的历史、职责、结构等有详细描述)。

　　OCC与美联储争斗的第一回合发生在20世纪30年代，当时经济萧条，银行没落，联储在实施放宽货币政策，而OCC却在收紧银行资金，命令银行对资产分门别类、增加储备，从而造成两者政策上的冲突。联储主席曾要求国会取消OCC，将它的银行审批监管权转移给美联储。当时美联储检查银行的职权很有限，仅能查看几个部分，更多是依赖于OCC和州政府银行厅的检查报告。后两者是被正式授予银行检查职责的。1956年以前，美联储也只对某些有问题的银行进行深入调查，那些银行需要向美联储的公开贴现窗口借钱，美联储必须要核实它们的抵押有否水分。

　　1956年，《银行控股公司法》出笼。当时，很多银行控股公司纷纷成立，希望通过改头换面的新名称来“违法乱纪”——在一个控股公司的名下，设立多个银行，跨州经营，并建立非银行的金融子公司。《银行控股公司法》重申《格拉斯—斯蒂哥尔法》对银行控股公司的适用性，并授权美联储监管银行控股公司。授权美联储，是基于控股公司可以拥有联邦注册银行和州注册银行的考虑，而只有美联储对这两类银行同时拥有管辖权。当时，FED和OCC关系还和睦，两者甚至你推我让，希望对方承担此监管任务。