一、 户籍制度及其治安功能

　　唐前期为了推行均田制、租庸调制和府兵制，政府需要准确掌握各州县的户口状况，避免男子隐瞒年龄和谎称残疾，于是制定了一套包括团貌、手实、计帐、户籍四个程序的户籍制度。根据《大唐六典》卷3《尚书户部》以及《唐会要》卷85《团貌》、《籍帐》等资料，可知户籍制度的各道程序如下：

　　唐政府规定，男女一生下来称为"黄"，到四岁时称为"小"，16岁时称为"中"，21岁时称为"丁"，60岁时称为"老"。痴哑、侏儒、腰脊折、一肢废等，称为"废疾"。癫狂、两肢废、双目盲等，称为"笃疾"。基层每年进行一次团貌，将每个人的相貌、体型、年龄、健康等状况核对后写成文书，特别是刚刚跨入中、丁、老年龄段的男子和残疾人，以前的团貌纪录作废，重新核实登记，作为定本，不得更改。这种纪录文书称为手实。同时，基层根据手实，了解每户的人口、年龄、土地情况，编成计帐。每过三年，通常是在称作季年的丑、辰、未、戌年份，县政府责成基层上交手实、计帐，并责成每户提交一文钱作为纸笔、装潢费用，派人于正月上旬到州治所在地，按照统一格式编写户籍，三月底完成。所编户籍内容还包括农户依资产而划分的上上至下下九类户等，这在上个年份，即称作仲年的子、卯、午、酉年评定。如果分家或新附，都附注于旧户之后。每一乡为一分册，夹缝注明某州某县某年籍，州县各加盖公章，一式三份，分别送尚书省户部、州、县存档。

　　这套户籍制度是为着经济目的而推行的，但也具有治安意义。首先，户籍制度体现了国家对民众的人身控制，把他们附着于固定的处所。当时规定民众的迁徙要受到限制，只能从人多地少的狭乡迁往人少地多的宽乡，从役轻的地区迁往役重的地区，从无军府的地区迁往有军府的地区，从边远地区迁往内地；不能逆向流动。但随着土地兼并的加剧和赋役的加重，农民纷纷破产，到处流亡，成为不被流亡地户籍著录的逃户。这样，必然会危害社会治安。证圣元年（695），凤阁舍人李峤向武则天上表，指出大批逃户"或出入关防，或往来山泽"，"诱动愚俗，堪为祸患"。景云二年（711），监察御史韩琬又向唐睿宗上疏，指出："游惰既多，穷诈乃作，既穷而诈，犯禁相仍。又以严法束之，法严而犯者愈众。"（《唐会要》卷85《逃户》）其次，户籍给犯罪行为的处理，提供了关于年龄、健康、血统、尊卑等状况的档案资料。唐代对犯罪者的处理，要考虑其年龄和健康状况，规定："年七十以上十五以下及废疾，犯流罪以下，亦听赎。八十已上十岁以下及笃疾，犯反逆杀人应死者，上请，盗及伤人，亦收赎，馀皆无论。九十以上七岁以下，虽有死罪，不加刑。"（《旧唐书》卷50《刑法志》）此外，法律制裁的轻重还要考虑犯罪行为涉及人之间的亲疏长幼尊卑关系，良贱身份，等等。关于这些情况，官府的文书档案无疑比口供和传闻准确，各级政府保存的户籍恰好起到了这种作用。

　　因此，统治阶级十分重视户籍的整顿。上引李峤的奏表谈到当时逃户问题的严重程度时说："今天下之人，流散非一。……积岁淹年，王役不供，簿籍不挂。……或有检察，即转入他境，还行自容。所司虽具设科条，颁其法禁，而相看为例，莫肯遵承。纵欲纠其愆违，加之刑罚，则百州千郡，庸可尽科？"他于是提出对策，其中有"设禁令以防之"，具体做法是："使闾阎为保，递相觉察，前后乖避，皆许自新，仍有不出，辄听相告。每纠一人，随事加赏，明为科目，使知劝沮。"（《唐会要》卷85《逃户》）到唐玄宗时，均田制已完全破坏，户口流散情况极为严重，户籍极为混乱，因而不得不在全国范围内大规模地进行括户，检括出的浮浪人口，如不愿返回家园，就在当地编附落籍。由于封建剥削制度不能够解决百姓的生计问题，再加上战争的破坏，富户当官为僧逃避赋役，到建中元年（780），竟到了"天下残瘁，荡为浮人，乡居地著者百不四五"（《旧唐书》卷118《杨炎传》）地步。宰相杨炎建议实行两税法，以代替随着均田制的破坏已难以为继的租庸调制，唐德宗采纳。涉及户籍问题，规定"户无主客，以见（现）居为簿"。（《旧唐书》卷118《杨炎传》）然而终唐之世，户籍管理问题仍未根本解决。

　　二、 基层治安组织

　　关于唐代的基层社会组织，文献记载大同小异。《通典》卷3《食货三》的记载最为详备，说："大唐令：诸户以百户为里，五里为乡，四家为邻，三家为保。每里置正一人（原注：若山谷阻险、地远人稀之处，听随便量置），掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役。在邑居者为坊，别置正一人，掌坊门管钥，督察奸非，并免其课役。在田野者为村，别置村正一人，其村满百家，增置一人，掌同坊正。其村居如满十家者隶入大村，不须别置村正。……诸里正，县司选勋官六品以下白丁清平强干者充，其次为坊正。若当里无人，听于比邻里简用。其村正取白丁充。无人处，里正等并通取十八以上中男、残疾等充。"这里"三家为保"的说法，诸书有所不同，需要做点辨析。《大唐六典》卷3《尚书户部》说："五家为保，保有长，以相禁约。"唐制因袭隋制而来，隋文帝时规定"五家为保"，见于《隋书》卷24《食货志》和《通典》卷3《食货三》叙述隋文帝新令的文字。《旧唐书》卷48《食货志上》和《资治通鉴》卷190《考异》所引《唐历》，也都说是"五家为保"。《旧唐书》卷15《宪宗纪下》说："敕京城居人五家相保，以搜奸慝。"《唐律疏议》卷24说："若家人同伍单弱，不能告者，比伍相告。每五家之外，即有'比伍'，亦须速告主司。"可见"五家为保"的说法是正确的。而《资治通鉴》卷190唐高祖武德七年条作"四邻为保"，《考异》称此说依据《通典》，上引《通典》（北京中华书局1984年影印原商务印书馆万有文库本）实作"三家为保"；《旧唐书》卷43《职官志二》作"五邻为保"，据上可知皆误。

　　上述资料对唐代的基层社会组织，从城乡山区的不同建置，各级组织的成员结构，负责人的资格、产生、职责、待遇，以及特殊情况下的变通办法，等等方面，都做了明确的介绍。既然是社会组织，有关负责人必然要负起治安的责任。《唐律疏议》卷18载有这样的律文："诸造畜蛊毒及教令者，绞；造畜者同居家口虽不知情，若里正（原注：坊正、村正亦同）知而不纠者，皆流三千里。"为什么只追究基层的责任，而不涉及州县官吏，疏文解释道："里正之等，亲管百姓，既同里闬，多相谙委。州、县去人稍远，管户又多，是故律文遂无节制。若知而不纠，依斗讼律：'监临之官，知所部有犯法不举劾者，减罪人罪三等。纠弹之官，唯减二等。'"同书卷20律文又称："诸部内有一人为盗及容止盗者，里正笞五十（原注：坊正、村正亦同），三人加一等。县内，一人笞三十，四人加一等。"可见唐政府认为治安要从基层抓起，民间实行编组，联保互防，互相纠察，基层负责人由于直接与百姓打交道，因而治安责任更为重大。"五家为保，保有长，以相禁约"，那么，保长大致相当于民户中的治安员。坊正"掌坊门管钥，督察奸非"，则相当于城区的公安干警。村正"掌同坊正"，则是乡村的公安干警。里正"掌按比户口，课植农桑，检察非违，催驱赋役"，基层事务无所不统。杜甫《兵车行》诗写一位农民年少时服兵役出征，"去时里正与裹头"（《钱注杜诗》卷1），里正连送行兵士也要亲临现场。因此，唐律对里正的治安责任要首当其冲加以规定。那么，里正也就成为负全面责任的基层领导。

　　三、 地方机构的治安职责

　　唐代中央政府赋予各级地方机构以治安职责，并定期加以考核、检查。司法机构的情况已如上述，这里再就行政机构进行论述。

　　唐制：作为正长官，京兆府、河南府的牧，大都督府的大都督，大都护府的大都护，均由亲王领衔遥领，莅任主持常务工作的分别是三类机构的副长官尹、长史和副大都护。这些实际上的一把手，以及其余普通府的正长官尹和州的正长官刺史，每年都要巡视一次属县，工作包括"有不孝悌，悖礼乱常，不率法令者，纠而绳之"。（《旧唐书》卷44《职官志三》）各类县的正长官县令，要"察冤滞，听狱讼"，"籍帐、传驿、仓库、盗贼、堤道，虽有专官，皆通知"。（《新唐书》卷49下《百官志四下》）

　　中央为了及时掌握各地的情况，设置巡察使、按察使等官员，以六条巡察地方。这六条中与治安直接相关的内容占了一半，即："其二，察户口流散，籍帐隐没"；"其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害"；"其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者"。（《新唐书》卷48《百官志三》）尚书省吏部的考功，每年要对官员的政绩进行一次考核定级，以决定升降留免。对于府、州、县的长官，考核内容是"殊功异行，灾蝗祥瑞，户口赋役增减，盗贼多少"（《新唐书》卷46《百官志一》），治安所占比重很大。如果治内的治安事件未得到解决，有关的长官要随即受到处分。开成三年（838），京师亲仁里跃出盗贼，想要刺死宰相李石，据悉盗贼出于禁军。京兆尹崔珙未能捕获，因而受到扣掉俸料钱的处分。（《唐会要》卷67《京兆尹》）

　　皇帝对于各级地方组织的治安工作，有时甚至直接过问。唐太宗《禁讳盗诏》批评一些地方组织对治安状况报喜不报忧，甚至不积极捕盗追赃，反而指责失主。诏文说："盗贼之作，危害实深。州县官人，多求虚誉，苟有盗发，不欲陈告。乡村长正，知其此情，遽相劝止，十不言一。假有披论，先劾物主，爰及邻伍，久婴缧绁。有一于斯，甚亏政化，自今以后，勿使更然。所司明加采察，随事绳纠。"（《全唐文》卷6）唐睿宗《诫励风俗敕》就治安工作对一些地方组织做了具体部署，说："建立州县，列树官司，所以导俗宣风，惩奸息暴。……颍宋二州，屡奏乱常之党；荆并二府，频言构逆之徒。……自今以后，所在州官县僚，各宜用心检校。或惰于农作，专事末流，或妄说妖讹，潜怀聚结，或弃其井邑，逋窜外州，或自衔医占，诱惑愚昧，诸如此色，触类旁求，咸须防纠，勿许藏匿。"（《全唐文》卷19）

　　这样，就在地方上形成了一个周密系统的社会治安组织网络。