在上一篇文章中，笔者曾讨论过地方政府竞争问题。地方政府间竞争被普遍认为是90年代以来中国经济快速增长的一个重要、甚至是最重要动力。但笔者以为，这是一种“缺乏内在约束的”竞争。最近读到张五常的几篇文章，进一步把这种地方政府间竞争上升到政治、政体的层面予以美化，笔者深感，这个问题仍有讨论的必要：何以内地的地方政府间竞争如此突出？究竟如何解释这一现象，并作何价值判断？

竞争的限度

讨论地方政府竞争有一个基本预设：包括地方政府在内的政府，可以运用某种手段对经济活动施加强有力的影响。而赞赏地方政府竞争的人士都必然从价值层面上肯定，权力影响以至控制经济是好的、可取的。

人们是很自然地如此这般思考与判断的。近代国家“主权”概念本身就隐含了国家全面控制经济活动使之符合主权者所设定的某一单一目标的必然性，只要国家具有这种意志，它就可以那样做，并且，通常会动员到民意的支持。在现代国家，哪怕是法治相对健全的国家，经济实行国有化还是私营化，在很多时候也变成了一个纯粹权宜性的政策选择问题，而与财产权、与正义等原则没有多大关系。这在罗马法学家或者晚期经院哲学家眼里，完全是不可思议的。

从精神的角度看，近代以来，所有人都成为不可救药的物质主义者。在物质主义看来，经济增长对于个人和共同体的幸福具有决定性价值，因而，人人都希望本地、本国快速经济增长。为此，人们也赋予了，或者至少是承认，政府有权采取任何它认为合适的“经济政策”，推动经济增长。当然，这些经济政策通常已得到经济学的论证——近代经济学本来就是一门关于国民和国家发财致富的学问。

在现实中，货币政策被全国性政府垄断，不过，地方政府仍有相当广泛的政策回旋空间，地方政府正是以此展开竞争的。比如，地方税的税收优惠政策，企业补贴政策，政府也可以通过投资基础设施，为经济活动创造便利。所谓地方政府竞争，就是地方政府有意识地采取具有明确目的的政策组合，以吸引某一类企业到本地投资，并为其扩展业务创造条件。地方政府得到的回报可以有两类：税收收入增加，及因为创造就业机会、增加本地人口收入而购买到选票。

但是，在法治相对健全的国家，地方政府所能采取的政策组合会遇到一个天花板，那就是个人与企业的自由与权利。为说明这一点，不妨回头看看内地的政府竞争手段。不管是在沿海还是在中西部地区，地方政府为了吸引外来投资普遍采取放纵企业制造环境污染的政策。有些地方政府许诺，若到本地投资，在若干年内，环保局的人不会到该企业去检查。在法治较为健全的社会，地方政府不大可能作出这种许诺，因为遭到侵权的民众可以通过司法途径主张自己的权利，这种政策几乎是不可能实施下去的。但在内地，遭到侵权的民众不可能找到恢复正义的任何途径，因此，地方政府完全可以不理睬遭受污染的民众的抗议和不满。

因此，在法治较为健全的国家，尽管也存在地方政府竞争，但竞争是有限度的。相反，在内地，地方政府在采取竞争手段的时候，却没有法律与伦理规则的约束。正是这一点，使得内地的地方政府竞争看起来非常热闹，不完整的“财政联邦主义”反而比真正的联邦主义更像联邦主义。

强政府、弱权利

内地地方政府竞争是一个非常容易迷惑人的知识陷阱。如果不考虑初始的权利配置，仅考察如此竞争的后果，则可以说，这种不受约束的地方政府间竞争是高效率的，很多人，比如张五常因此而得出了某些与经济学和政治学的正统教条相反的结论，而对目下的地方政府竞争推崇备至。但是，假如考虑到初始的权利配置，结论就不是那么乐观了。

张五常在解释内地地区竞争时说，“北京当局是大地主，拥有中国的所有土地。大致上，他们把土地以佃农分成的方法租给整个国家的数以百计的县，而县又再以佃农分成的方法租给无数用家。”

这确实就是当下土地制度的现实，这一点也正是“中国独有的地区之间的激烈竞争”的制度基础。不过，张的这一解释并不合乎内地法律规定。根据法律，对于城镇国有土地，政府当然拥有完整的权利，而国有土地之外的全部土地另有其明确的法律所有者，农牧用地均属于农民集体组织。当然，张五常说出了现实。农民并不拥有完整的权利，相反，农民对于土地的权利受到政府的严厉限制，尤其是在土地的权利束中，改变土地用途的权利属政府所有。另一方面，在政府征用土地的过程中，作为征用者的政府可以利用权力将不公平的条款强加于农民，而农民没有任何讨价还价的合法渠道。因而，地方政府反而对农村集体土地享有事实上的控制权。

同样，劳工的部分权利也受到限制。张五常曾说，“县与县之间的竞争非常激烈，大家拼命招徕，而又因为没有劳动人口，土地不值钱，他们善待工人。”这句话绝对可以入选年度最佳黑色幽默。现实恰恰相反，为了吸引投资者，地方政府竞相压低本地工资，其方法是现成的：阻止劳工维护自身权益，使劳工无力与雇主讨价还价。

高速增长中的权力与市场Q I U F E N G这就是内地地方政府竞争的基本特征。个人和企业的自由与权利中的一部分被地方政府僭取。内地地方政府拥有其作为政府的一般性权力——或者用普通法法律家更喜欢的一个词，权利。这一点与法治较为健全的国家的地方政府无异。应当说，在此限度内的政府间竞争，不会损害某部分人的权利和利益，因而是一种正当的效率。也正因为此，它只能带来有限度的效率。

而内地地方政府在其应有的权利之外更有一种超常的权力，它对本属于个人和企业的权利，享有某种程度的支配权，并倾向于按照自身政绩最大化原则来利用它。地方官员们拿着本应属于别人的东西去做买卖，他当然可以不计成本。这是另一种形式的“软预算约束”，政府完全可以不顾个人和企业的权利的约束，可以随意地把他们的财产、他们的权利作为一种资源投入，换取本地经济的高增长。这种软约束自然可以使政府在短时期内推动要素超常规投入，让无数经济学家形成一种“效率幻觉”。