合同监管是最重要的。上面讲了合同问题，对一个真实的地方合同作了初步分析。对特许经营合同的特征、特点有了基本的认识。

我对特许经营合同的认识，一直以为它是一个行政合同。因为作为行政合同的属性它都具备。

1特许经营合同是行政合同

第一，合意性。虽然合意性取自民法，但作为行政合同中法律主体的双方，必须是达成合意，承租企业一方不可能强买强卖，政府一方也不可能刀架在承租企业脖子上强迫其签字。合同能不能签，事前一定是双方经过认真仔细的研究和商量，并达成一致意见才可能签的。换句话说，特许经营合同在签字的那一刻，双方的意见一定是一致的，双方的法律地位也是平等的。承租企业愿意干，政府愿意给承租企业干，双方同意这些条款，才会有这个特许经营合同。

第二，公益性。特许经营合同中允许经营的产品一定是公共物品，因为如果是私人物品，也不需要政府去签合同，除非在特定条件下，私人物品成了公共物品的时候。如活动板房，本来是私人和企业用来修建临时用房的，汶川地震发生后，政府和企业第一批就签了100万套的生产合同。公益性是行政合同的基本特征，这个特征在市政公用事业的特许经营合同中表现得淋漓尽致。因为市政公用事业本身的公益性是不争的事实。

第三，行政性。政府作为特许合同的一方，拥有行政权力，当然这个行政权力集中代表着社会公众的利益，行使这个权力还是为了保护社会的公众利益。由于一方行政权力的存在，使得这个合同的法律双方自然地处在一个不平等地位。这是行政合同的基本特点。在特许经营合同中，政府必须保留变更合同、修改合同，直至终止合同的权力。从这个意义上看，市政公用事业的特许经营合同一定是行政合同。

第四，实践性。把市政公用事业特许经营合同作为行政合同，各国都是这么做的，为什么我国不做？第一大陆法系国家在做，法国判定是不是行政合同有三条，一是合同当事人一方为行政主体；二是合同是为了直接执行公务；三是超越了私法规则的合同。第二英美法系国家也在做，美国把行政合同称为公共合同。虽然可走普遍法院程序，但规定了特殊原则，公共利益特权和合同的义务不能约束政府统治权的运用。

在我国的法律实践中，市政公用事业特许经营合同，在发生纠纷后，法院往往因为没有明确的法律依据或受到传法律思维的影响，经常会采取视同民事合同对待，或根本不予受理。这是不妥的。因为《行政诉讼法》已经颁布和执行。颁布《行政诉讼法》的原意就是解决行政机关在执行行政权力中发生的纠纷，因为不管是不是认为市政公用事业特许经营合同是一个行政合同，它都是一个行政合同。这是客观的。

2000年，最高人民法院关于执行《行政诉讼法》的司法解释可以理解为，市政公用事业特许经营合同纠纷纳入了行政诉讼范围的。其第一条讲，“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”

2政府监管合同工作的几个关键环节

在实践中，加强特许经营合同工作的政府监管，有几个比较突出的问题需要特别关注和切实解决好。

（1）思想上要重视制订合同工作。

1）加强合同谈判的准备工作。绝不能把合同工作看得过于简单，好像无所谓，制订一个草案就行了，好像是几页纸、几天时间就可以解决的事情。对一个城市来讲，市政公用事业项目从政府直接经营到与私人部门合作经营，这中间是双方权利义务的重大转移和调整。市政公用事业项目实行特许经营，是不是公正地保护了社会公众的利益，是不是恰当地保护了承租者的利益？是充分体现了社会公众的权利，还是显失公平，尽是“丧权辱国”的条款，合同就是铁证。重视合同工作这是起码的，要有充分的思想准备、前期准备、谈判力量准备、时间准备。对合同的工作绝不可以草率从事，掉以轻心，为日后项目的运营和监管酿成不可挽回的损失。

谈判力量的准备，要有专门的谈判班子，政府主管部门牵头，有关部门参加，聘一家专业咨询公司，具体形式和文字工作由咨询公司做，共同组成工作班子。如果政府有关部门就一、两个人和企业谈，难免以偏概全，也不符合廉政建设的要求。

2）充分认识合同内容的复杂性。在各地的实践中，不可能有完全相同内容的特许经营合同。原因在特许经营模式的评价一章中，讲过公用事业项目在合作中可能发生的千变万化的合作形式。有千变万化的合作方式，怎么会有内容一样的合同呢？不会的。因为公用事业八大行业的项目的特点是不同的，行业内的项目的特点也是不同的，原因是合作的项目，所处的地域条件、市场条件、政府合作意图和开价、企业承租的意图和要价以及项目设施资产和技术条件是不同的。这些不同就会最终形成不同的合作委托合同。如果一个合同可以拿到另一个城市去用，那照搬合同的城市一定是荒唐的。建设部有一个特许经营合同（协议）范本，只是一个合同基本内容的规定，在研究制订具体合同时一个参考，至少这些合同内容方面是必须考虑和研究的。

上刀山，能上去的人是最棒的，最棒的人也承担了最大风险责任。