1937年初，蒋介石及南京政府在关押了张学良之后，转而开始逼迫与张学良一同发动事变的十七路军总指挥杨虎城引咎辞职，意在借机夺取对西安及西兰大道沿线地区的控制权，并拆散东北军、十七路军和红军的军事政治联盟。为此，蒋介石特命顾祝同来陕处理善后及改编事宜，并派大军以演习为名再度向西安进逼。《何应钦致李默庵电》，1936年12月31日。一时间，西安空气骤然紧张，中共中央明确认为，这是南京方面“用分化与威胁手段夺取张杨两军，以孤立红军”的诡计，其目的显然在摧毁西北的半独立局面，使东北军、西北军和红军相互隔离，“然后慢慢宰割”。为了巩固西安事变所形成的东北军、西北军、红军“三位一体”的统一战线局面，避免被南京各个击破，中共中央一方面电令潘汉年速与陈立夫接洽，说明自己反对内战之立场，一方面则全力争取“巩固张杨两军团结于红军周围”，以“拥蒋迎张”为口号，联合东北军、西北军积极备战。

由于西安事变和平解决，蒋介石罢兵而归，南京政府已难以再次兴兵讨共了。而且，控制着陕西和甘肃大部分地区的东北军、十七路军和红军结成“三位一体”，与南京政府分庭抗礼，除非首先瓦解掉红军与东北军、西北军的军事政治联盟，否则南京政府也没有重新讨共的可能。但要瓦解西安方面的军事联盟，就必须要尽快解决对东北军和西北军的善后问题，而在张学良被扣，东北军多数将领态度激烈，一向对蒋心存疑虑的杨虎城又控制着西安军事大权的情况下，任何过于强硬的做法都适足以发与西安的全面战争。考虑到这种情况，蒋介石不得不一面大军压境，虚张声势，一面暗中积极活动，转而拉中共保持中立，以破坏西安方面的抵抗决心。为此，蒋介石到南京之后不久就告诉负责与中共谈判的陈立夫要其明确告诉中共代表潘汉年：西北之善后南京决取政治方式解决，希望中共置身事外，“以免外交发生困难及不利于双方谈判之进行”。他并委托张冲前往西安，接周恩来“从速秘密来京见蒋先生，面商一切”。

根据陈立夫的提议，潘汉年于1937年1月8日与国民党代表张冲到达潼关，当晚独自进入西安，向在西安的周恩来转达蒋介石托张冲转告的三项意见。即：（一）张学良须留京工作；（二）西北问题政治解决；（三）周恩来可到奉化见蒋，继续前在西安的谈判。

但张学良的被扣，已使中共方面对蒋之谈判诚意多少有些怀疑。还在4日潘汉年致电中共中央转述蒋介石、宋子文责备中共不该宣布西安协议时，毛泽东即表示，破坏协定与破坏信义的是南京政府，主张除非南京政府顾全信义，“撤兵释张改组政府”，否则“恩来无去南京之必要”，因此时“无人能证明恩来去宁后，不为张学良第二”。故张冲此次西来，并未能使中共中央改变认识。周恩来只根据毛泽东的指示，托潘汉年带去致蒋介石信函一封，内称：