4月15日，蒋介石在久未得到中共中央方面的消息之后，再派张冲回到西安，催促中共中央迅速弄好“双方合作纲领及编制人事等”，“勿拖延”。但这时正值中共河西部队全军覆没，中共中央因蒋介石、顾祝同等言而无信颇感不满，以致顾祝同不得不百般解释，表示“弟心力能尽之处始终无不竭尽绵薄”，希望“贵方诸同人仍本初衷，体念全般，顾全事实，勿因局部关系而于无可奈何中多生愤慨”。《顾祝?致周恩来电》，1937年4月19日。据此，经过反复交涉之后，周恩来才于26日又返回西安。

28日，周恩来与顾祝同、张冲会谈，顾祝同极重视改编问题，希望5月10日左右即可解决。周恩来则表示，和平基础虽然已经确定，但仍须将共同纲领加以确定，延安方好发表宣言与名义，并开会解释，此事往返时间较长，改编至少要在6月才能开始。并且，红军的人数必须达到四万五千可能还须面见蒋介石才能解决。周恩来同时将《御侮救亡复兴中国的民族统一纲领草案》交给了顾祝同。当日，顾祝同就打电报给蒋介石说明了这一情况，周恩来也于同时打电报给蒋介石询问见面时间。

5月3日，顾祝同和张冲根据蒋介石的电报指示与周恩来再度进行商谈。顾、张表示，共同纲领不论由何方提出，均非一时所能解决，故应由共产党首先发表宣言以便5月中即可实行改编。顾祝同称，关于这一点其实是蒋先生的意思，中共无论如何要接受这一提议并让他事先了解中共宣言的内容，否则他难以答复蒋先生。对此，周恩来认为，“如与商妥纲领，发表宣言并非难事，否则无所根据”。中共中央也于5月5日指示周恩来：“坚持两党发共同宣言为有利，此宣言在共同纲领确定之后发表，宣言?意不外共同纲领草案上所说的。向张、顾说，如他要我党单独发，则第一，彼党须同时发宣言，第二，我党宣言中不得不驳复三中全会宣言及根绝赤祸文件中我党及人民不能忍受之许多东西。”

这时，国共双方在政治方面实际上仍有很多分歧。特别是中共在刊物上公开发表对国民大会法规之修改意见后，蒋介石立即表示不满，他迅速打电报给顾祝同称：“共党近日对实行草案等之宣传及其对国民大会选举修正意见仍以反对本党为唯一对象，毫无异于过去之行动”，“如其果故诚意合作，应嘱即予彻底改正，从速停止此项宣传。”《蒋?正致长安顾主任电》，1937年5月4日。对于蒋介石的批评，周恩来却不以为然，他以书面意见特别告诉转达意见的顾祝同说：“甲、自贵党三中全会各项决策发表以来，贵党对共党之文字攻击与谩骂致散见各报，竟其持论与前无异，共党同志阅之屡受刺激；乙、对国民大会选举法的修改意见，共党所提与贵党中央所修改者确有原则上之差别，共党本其所见继续要求，此乃自由发表政治意见，早应为民主政治所许；丙、以上各事共党言论并未足越民主政治范围，贵党同志果欲以实施政策为天下倡者，则以实现共党之要求为最能合于民主自由。”《周恩来致淮南兄并转?三主任函》，1937年5月7日。同时，根据中共中央指示，周恩来同时还两次致电蒋介石，坚持改编程序必须按照如下顺序，即“一、确定共同纲领；二、发表边区政府及师长以上名义；三、实行军队改编，中央实行释放政治犯；四、目前先由周发表书面谈话”。