注意到策略上不宜太过咄咄逼人，中共中央又发出指示：“目前可先解决边区与扩军问题，其他待机提出。”尤其是边区问题，二十三县，少一县不行。只不过，地域上可以稍加调整，如“可将淳化、栒邑、正宁、宁县、镇原五县划出，如此则二十三县范围如下：（一）甘肃三县：庆阳、合水、环县；（二）宁夏一县：盐池；（三）陕西十九县：鄜县、甘泉、肤施、安塞、安定、延安、延长、延川、清涧、绥德、米脂、吴堡、葭县、神木、府谷、榆林、保安、靖边、定边”。“但原有关中苏区，即淳化、栒邑、宁县各一部分，仍须在边区范围内，否则当地民众决不同意”。另外，这二十三个县境内要实行民主制度，彼方原有行政机关地方武装包括以破坏边区为目的之一切特务机关，包括榆公路及陇海铁路上的一切阻拦和骑二师，要一律撤销或撤退，边区也要改称“陕甘宁边区”。“边区政府委员会由边区参议会选举，国府加委，不得委派别人”。

面对这种情况，要想缓和国共关系于一时，似乎非由共产党方面做出某种让步不可。据此，中共谈判代表请示中央：“我们应否做一让步，求得初步之解决？”但中共中央的态度不变。其电称：“我们对摩擦如逆来顺受，将来摩擦逆流必更大，顽固派气焰必更高”，因此，“现在的问题不是如何让步问题，而是提出更高的要求问题”，因为就是照国民党的方案一时解决了，“也还不能太平”。故中共中央电示博古等：“中央前电所提边区扩军等条件都是最低限度的，正当的，合理的，不能再让步。在彼方军事限共到处发展情况下，稍一让步，即可造成彼方向我进攻的机会。故如彼方能承认我方所提各点，则可照此解决，否则，我们须考虑增加扩军数与经费数，并以晋察冀鲁四省及豫东、皖北、苏北全部划为我军防地，方于抗日有利。边区问题在目前形势下，不仅二十三县不能少，而且须考虑增加至二十八县方能巩固后方，否则，敌在华北、西北之军事摩擦将无止境，抗日阵地将大受破坏也。”

1月下旬，国共之间的谈判始终在进行之中，双方围绕边区及扩编问题不断交换意见。何应钦先提出边区划十二县，两个专员区，军队三军六师，后又让步到边区十六县，军队仍三军六师，在中共中央提出增加六个补充旅后，遂又同意增加三个补充团，并建议划河南、河北敌后给中共，以换取陕甘宁边区。至博古等依照中共中央意见公开抗议国民?在西北及华北制造摩擦之后，何又反复声明：各地摩擦绝非中央指使，张冲亦再三表示边区军队问题已尽最大努力，至多只能争到边区十八县，且淳化、栒邑、正宁、宁县四县须与绥德等四县调换，军队实不能再加。但2月13日，蒋召集何应钦、程潜、徐永昌等研究谈判方案之后，却只同意给陕北行政区十四县，至多十六县，或者以察绥二省及晋省之三分之一来交换陕北行政区；至于军队，只同意十八集团军扩为三军六师并加若干补充团，同时要求中共军队担任归德、绥远之防务。