当时，新罗和唐朝的海上通道主要是连接唐镇和山东半岛的黄海，但是，张保皋所说的清海是完全想像不到的西南边防。

张保皋答道：“清海是小臣的故乡，臣对那里的地理和水域了如指掌。而且，清海是连接唐朝和日本的海上交通枢纽，具有得天独厚的地理优势，如果不经过清海，就不能抵达日本，也不能到达唐朝。除此以外，在清海建立镇营的最主要的原因是因为海盗，?如果要?消灭唐朝海盗和日本外寇，以及在海岸地带出没的海上盗贼，在南海的清海建立镇营是极其必要的。”

从相关历史中可以看到，过了一百年后，王建在押海岛击破能昌时，曾称他是“水中的水獭和海盗”。不仅是押海岛，其他岛屿的海岛人也都掌握着海盗所具备的技能。多岛海沿岸的海岛人出于自我防御，全副武装，这些海上武力集团由能力出众的海岛人统一指挥，成为更强大的海盗队伍。

张保皋向兴德大王陈述，若要控制中国的海盗和这些海上的武装势力，必须打入南海的虎穴。

事实上，张保皋确实对海盗深恶痛绝，然而除此之外，他还另有一个野心勃勃的目的。在此之前，张保皋已经是一个大贸易商，在中国山东省赤山浦和日本博多建立了贸易基地。在此基础之上，他若能在南海枢纽清海建立镇营，不仅确保了南海的航道安全，而且还能控制惟一一条连接唐朝和日本的海上通道，同时也能控制从中国到新罗王都萨拉伯尔的海上关口蔚山和浦项。

其实兴德大王也有同感，也曾想过要在张保皋所说的清海建立一个镇营。

前朝发生的金宪昌之乱，主要是联合边防的土豪势力挑战中央的贵族集团，而帮助金宪昌发动叛乱的地方势力就是在完州(现在的全州)和武珍(现在的光州)。因此，兴德大王认为，如果把张保皋的镇营设立在古代百济人的根据地清海，还能镇压当地的土豪势力，可以达到一举两得的效果。

对于兴德大王的心事，金忠恭早已猜透，所谓“远水也能救近火”的非常之策，是梦想改革的兴德大王手中的一张王牌。

关于张保皋向兴德大王的请求，《三国史记》中也有记载：

“臣于唐朝随处可见我新罗奴隶，若于清海建营，定可阻止海贼贩新罗人到唐朝为奴之事。”

从《三国史记》的记载中可以看出，张保皋对强行掠夺新罗平民进行奴隶买卖的行为极为憎恨，他是一个人文主义者，从这种意义出发，张保皋在韩国历史上担负起了一位决心消灭海盗，解救奴隶的人文主义者的沉重的使命。至于张保皋之所以对贩奴如此深恶痛绝，日后可见分晓。

《三国史记》也简单记载了兴德大王所予以的支持：

兴德大王赐张保皋一万兵力，允许其在清海设立镇营。此后，海上买卖新罗人的海贼彻底消失。

从这个记载中可以看出，兴德大王很快接受了张保皋的建议，不仅同意张保皋在故乡清海建立了镇营，还史无前例地赐兵权给一位贱民，调拨了一万人马，从此以后，张保皋不仅作为一个大商人拥有商权，而且还掌握兵权，成为当时最有权势的人。

但是，对于《三国史记》记载的兴德大王给张保皋一万兵力驻守清海的旨令，却不能不令人疑问丛生。因为由金宪昌之乱引发的血腥内战刚刚结束六年，当时的新罗朝廷并没有给张保皋一万人马的实力。因此，实际上新罗朝廷并没有给了张保皋一万兵力，而是赐予他可以支配一万民兵的权力。

无论怎样，虽然张保皋在中国成为军中小将，但终究不过是一个百济人，而且又是一个海岛人，所以，兴德大王能给张保皋这样的特权，可见大王坚定的改革决心。不仅如此，兴德大王还赐封张保皋一个历史上并无前例的特殊地位，而且一般情况下，大王通过上大等和其他大臣的推荐才授予官职，但是，对张保皋兴德大王却直接授职。

如此，兴德大王接受了张保皋的建议，给予张保皋建立镇营和支配一万兵力的特权。兴德大王一边下教旨一边说道：“朕赐卿如下辞令……”

君王的辞令是一种被称为王旨的御令，侍中金徵从大王手中接过教旨在文武百官面前念道：“大王封张保皋为清海镇大使。”

张保皋双膝跪地，双手接过大王的教旨。瞬间，大臣们开始窃窃私语起来，因为大王赐予张保皋的大使职位，在韩半岛闻所未闻。

兴德大王封给张保皋的清海镇大使，这是当时的新罗从未有过的具有特权的职位。根据新罗的身份等级制度，平民百姓不能担任官职，而连平民百姓都不属的贱民张保皋却被封为大使，这是新罗历史上独一无二的特例。