按照“统一所有、分级代表”的原则，地方政府可以担任国有资产的“出资人代表”。然而，并不是所有级别的地方政府都有资格担任“出资人代表?。我国实行五级分层政权体制，除了中央政府以外，还有省级、市级、县级与乡镇级共四级地方人民政府。按照国务院2003年出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》）规定，只有省级与市级地方政府可以作为地方国有企业的出资人代表，而县级及以下地方政府没有资格充当出资人，县级政府不设国资委，也就是说，县级及以下的政府不再负责国有企业的投资与管理，它们的主要职责是搞好投资环境建设。此外，该《条例》还规定：

上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。

?条例》实际上是对各级地方政府之间的权利与利益进行了重新分配，在一定程度上加剧了它们对国有资产控制权的争夺，这主要体现在两个方面：一方面，由于历史原因，各地县级政府投资设立了不少国有企业，并一直切实享受着出资人的权益，而《条例》却要“剥夺”它们出资人代表的权利，因此，它们必然要“维权”到最后一刻；另一方面，如果按照“分级代表”的精神，各级地方政府是平等的，从地方政府的隶属关系上来说，下级政府不是由上级政府产生并对其负责，而是由同级的人大产生对并人大负责。但实践中，上级政府却往往在“指导与监督”的名义?，利用行政权力“平调”下级政府的国有资产，而下级政府又不愿意拱手相让。这样，下级政府的“国资保卫战”不断上演。近年来，发生在甘肃省的华亭煤矿股权争夺战是个典型案例。

据媒体披露，华亭煤矿由甘肃省华亭县政府出资兴建，是当地的龙头企业，创造的经济效益占县财政收入的60%。2002年4月，在上级政府的主导下，华亭煤矿与其他两家国有煤炭企业进行重组，成立了甘肃省华亭煤业集团，煤业集团再把其中的优良资产分离出来筹建华煤股份公司，并谋求上市融资。在筹建的华煤股份的优质资产中，原华亭煤矿的资产占绝大部分。

?但在筹建华煤股份的过程中，注册为省属独资企业的煤业集团与县属的华亭煤矿发生了严重分歧，双方均认为自己才是华煤股份的第一大股东。由此而发生了一系列的股权争夺战，步步升级，直至华煤股份的上市辅导期被中止，甚至传出将要注销华煤股份的说法。

华煤股份的股权之争，实际上是省、县两级的国有资产控制权之争。

理论上，华亭煤矿是县属独资企业，是独立的法人，县政府是华亭煤矿的出资人；而华亭煤矿应该是煤业集团的最大股东（或称“出资人”），而煤业集团是华煤股份的大股东。应该说，虽然在组建后两家企业的过程中?其他企业也参与了重组，投资环节很多，但产权结构依旧是比较清晰的，即形成“华亭县政府华亭煤矿煤业集团华煤股份”层层控股关系，华亭县政府应该是华煤股份的主要控制人，按照资产价值的比例，是最大的出资人。

然而，虽然华亭煤矿原来隶属华亭县政府，但根据《条例》，县级政府不再具有国有企业的出资人代表资格，因此更谈不上第一大股东了，因此，省经贸委认为自己才有资格代表省级政府，成为华煤股份的第一大股东。

华亭的问题是历史遗留问题，在我国许多地方都存在。如果按照《条例》，县属国有企业今后都由地市一级国?委担任出资人代表，对县级政府来说，是很不公平的，也是很难接受的。

为解决这些历史遗留问题，可以采取“新老划断”的政策，即明确今后县级政府不得再投资兴办新的国有企业，对于已经投资的企业，可以采取折中的办法：即明确这些企业名义上归地市级政府所有，但出资人的权益，实际上仍由县级政府享有。目前，县级政府虽然没有设立国资委，但一般都设有国有资产经营公司，负责对辖内国有企业的经营管理。因此，可以考虑将县属国有企业的出资人代表由地市级国资委担任，地市国资委再委托县级国资经营公司来负责经营管理自己的县属企业，这些企业产生的经营收益以“托管费”的形式，由地

市政府返还给县级政府，这样，地市政府只当名义上的出资人，县属国有企业的收益权、管理权及处置权仍在县级政府。

从长远来说，应该改变“分级代表”的体制，设立人民信托基金作为国有资产的唯一代表人，从而结束各级政府为争夺国有资产而混战的局面，具体方案可参见第7章。