国资“三个代表”

如前所述，全体人民作为国有资产的所有者，各项权利“被代理”了。那么，究竟是谁在代理我们呢？

《国资法》第3条规定：

国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使国有资产所有权。

该法第4条规定：

国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。

该法第11条规定：

国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。

结合《国资法》以上三条规定的内容，我们可以看出：

国有资产的“所有权代表”是由国务院单独行使，“出资人代表”却是由国务院和地方政府分别担任，而出资人代表的具体工作是由各级国资委或财政部门来履行的，它们被称做“履行出资人职责的机构”。

因此，“所有权代表”、“出资人代表”、“履行出资人职责的机构”这“三个代表”其实都在代理我们管理国有资产，只不过角色分工不同、权力大小各异。

国务院作为“所有权代表人”是形式上的，正如国有资产属于“全民所有”一样，没有太多的实际意义。真正有意义的是“出资人代表”，因为它能实实在在地“享有出资人权益”，地方政府虽然名义上不是国有资产的所有者，却能成为实际上的所有者；国资委和财政部门作为“履行出资人职责的机构”，它们的名字经常出现在工商、税务、证券等相关部门的登记资料之中，手握“权利证书”，是国有企业法律上的“出资人”或者“股东”，但实际上他们也只是顶个名，承担一些具体工作，并不享有“出资人权益”。

综上，以上三个“代表”都是我们的代理人，但居于核心地位的是?出资人代表”，即各级政府。

政府管理国有企业，容易造成政资不分、政企不分。一方面，政府是国有企业的“老板”，应以盈利为目标，把国有企业做大做强；另一方面，它是国家宏观调控的操作者，此外，它又是各种行政法规的制订者与执行者。这样，在国有企业与其他企业的市场竞争过程中，政府既当运动员，又当裁判，还制定游戏规则，这难免发生角色冲突，非国有企业很难受到公平待遇。

中国社会科学院管理科学研究中心副主任张承耀认为：

总的来说，国有企业和民营企业不一样。一些政府部门发布的政策和其实际操作往往不一致，有时会在实际操作中对民营企业设置障碍，例如，民营航空公司在经营过程中低价营销，政府部门就会严厉制止，称其违反了价格法，但对国有企业价格竞争的处罚并没有那么严厉。

为了将政府的宏观调控、市场监管等公共管理职能与经营国有资产的职能相分开，实现政资分离，政府设立了国资委这种“特设机构”，专门代表政府履行出资人职责。国资委不是行政机关，不具有社会公共管理职能，其主要职能就是实现国有资产“保值增值”。因此，这样可以一定程度上实现政企分开，但是，这种分离还在政府内部，国资委毕竟是隶属于政府的，政?难免会通过国资委干预企业正常的经营管理，使企业最终仍然依附于政府。

为实现政企绝对分离，有学者建议，国资委应该从政府脱钩，由各级人大负责管理；也有学者提出由全国人大作为国有企业的“出资人代表”，在全国人大下设“国有资产管理委员会”，各级政府不再作为国有企业的出资人代表。

反对意见认为，追求政企绝对分离在我国不现实，也没有必要。他们认为政府管理国有企业是国际惯例，目前世界上只有极少数国家采用国会或议会下设专门委员会的形式管理国有资产。

国有资产归人大还是归政府管理，要结合我国的国情。由于我国实行市场经济体制，政府“经商”难免发生角色冲突，一方面，政府在出台宏观调控措施的时候，难免会“厚此薄彼”，例如在最近的金融危机中，国有企业在财税、金融及政府注资方面都远远优惠于非国有企业。另一方面，政府管企业，往往会让国有企业承担较多的社会功能，干预企业的自主经营。因此，将国有企业与政府彻底脱钩是更优的选择。

但是，将国有企业纳入各级人大管理，也存在一些问题。在我国，人大是一个非常设机构，人大代表不是专职的，而国有企业经营管理是一项事务繁多、专业性强的工作，从目前我国人大的主要职?看，它是议事、立法以及监督的权力机构，让它们来负责国有企业管理很不现实。

我国国有资产规模庞大，不论是由政府来管理，还是由人大来管理，势必占用与耗费大量的公共资源，而国外国有企业比例极小，不论是谁来管理，问题都不大。

从目前的情况看，国资管理体制的根本矛盾仍在于委托代理链条过长、最后的委托人被虚化，因此，简单地改变国资委的隶属关系，并不能从根本上理顺国资管理体制问题。比如，国有资产出现了问题，各级人大及其常务委员会也找不到相应的责任人。此外，如果将国资委划转到各级人大，今后迅速膨胀的?资管理机构很有可能会演变成“第二政府”。

因此，体制上，可以考虑将国资管理部门隶属人大，但更重要的是实现“还权于民”，需要对“出资人代表”重新定位，即明确出资人代表的主要职责是履行国有资产管理的日常性事务，而不再是国有资产的实际控制人，出资人代表要创造各种条件，让国有资产的真正所有者（全体人民）更加便利地行使管理和收益等所有者权利。具体方案设计可参见本书第章相关内容。

如上所述，国务院是国有资产的“所有权代表”，但“出资人代表”却包括国务院和地方政府，这就是我国当前“统一所有、分级代?”的国有资产管理体制。

近几年来，我国国有资产管理体制经历了从“统一所有、分级管理”，到“统一所有、分级代表”的变迁。在“统一所有”的前提下，“分级管理”是地方政府替国务院“管理”国有资产，而“分级代表”则不同，它意味着全国人大直接授权给地方政府，让它们也可以像中央政府一样“代表”国家履行出资人职责，享有出资人权益，地方政府的地位得到了很大的提高。然而这似乎还不够，有学者提出，“统一所有”的提法也不妥，应该让国务院和地方政府分别代表国家对国有资产行使所有权，改变国务院作为国有资产唯一所有者的现状，即

将“统一所有”变为“分级所有”。

或许只有中国是个例外。

某县政府投资创办一个啤酒厂，根据我国现行法律规定，这个啤酒厂在工商注册登记时要注明为“全民所有”，而不是“县民所有”，它是国有企业，而不“县有企业”。理论上，这个啤酒厂的所有权应该归国务院，而不是县政府。现实中，我们称它为“县属国有企业”。这就出现了逻辑矛盾，那些“省属国有企业”、“县属国有企业”，既然是“国有”，怎么又会是“省属”或“县属”呢？这个“属”字，究竟包含了多少实际内容呢？

长期以来，根据“谁投资，谁受益”的原则，地方政府作为投资者，拥有对地方“国有”企业的全部权益，包括资产受益权和资产处置权，以及分税体制下的所得税权，如果企业被地方政府卖掉，售款也归地方财政，以前地方国有企业减持国有股所得资金也不划入全国社会保障基金。从这个意义来说，地方政府是事实上的“所有者”，而中央政府作为“所有者”只是一种名份，它从来没有真正享受过所有者的权利，即便是在高度集中的计划经济年代，也是如此。

为了解决这个矛盾，曾经有学者提出，我们不如承认现实，废止“统一所有”，实行“分级所有”，即地方政府也对所属的“国有”企业拥有所有权，让地方政府享有完整的出资人权益。这样，地方政府在对当地国有资产评估、拍卖、转让的过程中，就不再需要经过“跑部进京”去向“所有者”申请批准了。

最终，中央与地方的博弈得到了折中的结果。“分级所有”虽然没有取代“统一所有”，但“分级管理”上升为“分级代表”。地方政府成为了“出资人代表”，享有出资者的权益，即享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利，这些权利与所有者的权利基本相同，可以看做是“准分级所有”。中央政府名义上保留所有权，仅仅是为了“在发生战争、严重自然灾害或者其他重大、紧急情况时，可以依法统一调用、处置企业国有资产”。

“分级代表”解决了国有资产的出资人代表的问题，但还有一个问题需要解决，那就是如何“分级”，即确定国务院与地方政府各自所代表的范围与界限。

根据《国资法》第4条规定：

国务院确定的关系国民经济命脉和国家安全的大型国家出资企业，重要基础设施和重要自然资源等领域的国家出资企业，由国务院代表国家履行出资人职责。其他的国家出资企业，由地方人民政府代表国家履行出资人职责。

可见，在国有资产的划分标准上，采取“?国、两重”的原则，即“国民经济命脉”和“国家安全”，“重要的基础设施”和“重要的自然资源”。这种划分标准比较模糊，不过，国务院占有主导权，是不是符合“两国、两重”标准，完全由国务院说了算。

由国务院履行出资人职责的国有企业，我们称之为“中央国有企业”或“央属国有企业”，简称“央企”；由地方政府履行出资人职责的国有企业，称“地方国有企业”。

随着中国向市场经济体制转变以及“分税制”的实施，中央与地方的经济利益关系变得越来越微妙。在国有资产划分方面，也充分体现了中央与地方之间利益的博弈。?如，某些地方政府认为当地的一些自然资源并不是“重要的自然资源”，应该由地方国有企业来开发，如果中央企业介入，则会遭到地方政府种种抵制。

当前，各地矿区安全违法行为屡禁不止，从某种程度上说与中央和地方政府之间的资产范围划分不均有关。中央企业在资源产区所设立的下属企业，在当地政府看来，它们只不过是“生产车间”，因为中央企业创造的资源收益与税源，大部分要上交给它们的北京总部以及中央财政，而环境污染和资源枯竭的后果，却留给了地方。因此，尽管国家多次明令取缔证照不全的矿山、矿井，中央也经常派出检查组到各地巡视监督，却收效甚微，背后的原因就是地方政府为了追求自身利益，利用当地的行政与司法资源，采取“上有政策、下有对策”的手段，支持地方国有企业争夺中央企业的自然资源。为消除经济资源分配不均引起的地方不满情绪，中央似乎只能采取诸如“西部开发”、“东北振兴”、“中部崛起”等这种“轮流安抚”的手段来平衡。