政治体制是治理国家的基本制度，当一个国家的经济、社会状况发生根本性变化时，政治体制也要相应改革，不然就会制约、延缓经济和社会的发展。然而，由于政治体制改革是统治者的“自我改革”，尤其涉及统治者的重大利益，所以阻力巨大、困难重重。面对这种局面，改革者的策略往往是先易后难，想以非根本性的行政体制改革代替根本性的政治体制改革，多少弥补明显已不合时宜的政治体制之弊。这种思路自有其合理之处，不过，晚清两次以裁撤无用政府机构与冗员、将功能相近部门合并成几大部门的“行政改革”，并冀以此代替“政治体制改革”的实践，结果却是你死我活的政坛恶斗，先是光绪被囚、康有为逃亡，后是袁世凯几被围殴、慈禧甚至想要跳湖，均以失败告终。这段“行政改革史”，实在是引人深思。

第一次行政改革是戊戌变法期间的“变官制”。正是行政改革的“变官制”，成为镇压维新的戊戌政变的直接导火索。

众所周知，维新派的兴起肇因于只要西方的坚船利炮、回避西方政治制度的洋务运动的失败。因此，他们提出政治体制改革才是国富民强之道。虽然他们对近代宪政民主的理解不尽准确，他们的主张也有种种矛盾含混之处，大体而言，在真正开始维新变法的百日维新之前，建立君主立宪制是其基本政治纲领。但就在他们鼓吹“开议院”、“兴民权”的同时，又对中国此时的国情民情能否立即实行宪政也不无怀疑，进而认为“凡国必风气已开，文学已盛，民智已成，乃可设议院，今日而开议院，取乱之道也”。1898年初，翁同龢等五大臣代光绪帝问康有为“宜如何变法”，康答曰：“宜变法律，官制为先。”梁启超也曾明确提出“变法必先变官制”这种行政改革优先、行政改革导入政治体制改革的思路。

百日维新期间，维新进入实际操作，康有为等人的主张更加谨慎、现实，绝口不提君主立宪等政治体制改革问题。康有为在呈给光绪皇帝的《日本变政考》中明确提出现在开国会、立宪法为时过早，“中国风气未开，内外大小多未通达中外之故”，“民智未开，遽用民权，则举国聋瞽，守旧愈甚，取乱之道也”，他甚至主张“乾纲独断，以君权雷厉风行”。对于谭嗣同等少数“激进派”开议院的主张，康有为也“以旧党盈塞，力止之”。

帝国斜阳<<<<<在第一次被光绪皇帝召见时，康有为建议“就皇上现在之权，行可变之事”，力主行政改革的“变官制”，而不是政治体制改革。其行政改革的主张也非常谨慎，甚至被批评为“保守”。其主要内容是“勿去旧衙门，而惟增置新衙门；勿黜革旧大臣，而惟渐擢小臣；多召见才俊志士，不必加其官，而惟委以差事，赏以卿衔，许其专折奏事足矣”；强调要“存冗官以容旧人”。他后来上折，提出了分别“官”、“差”的具体措施。“官”即官位，高官虚位让老臣旧官去做，使老官僚仍稳坐官位，不减俸禄，以减少他们的反对。“差”即差使，地位虽不如官高，但经办具体实事，所以重要差使一定要委派“才能”、即维新派人士担任。他认为许多不合时宜、已经无用的旧部门虽应裁撤，但如果现在裁撤必将激化矛盾，“今行之非其时也”，“稍革一二”非但无裨于事，反而会因此坏事。

所以，百日维新期间光绪皇帝颁布的新政主要是经济、军事、文教方面的改革。在行政改革方面主要是启用了一些新人、新设了农工商总局，对行政改革起关键作用的“制度局”却因守旧派的强烈反对根本未能成立。他们原计划“既立制度局总其纲，宜立十二局分其事”；这十二局是法律局、度支局、学校局、农局、工局、商局、铁路局、邮政局、矿务局、游会局(专管游学与学会)、陆军局、海军局。

虽然不撤旧部，但旧部官僚当然明白自己的实权将因新部之设而大打折扣，旧军机大臣怒曰：“开制度局是废我军机也！”表示宁可悖忤皇上圣旨，制度局也“必不可开”。一时“朝论大哗，谓此局一开，百官皆坐废矣”，京师甚至谣传康有为欲“尽废六部九卿衙门”。军机处和总理衙门干脆以“不必更立名目，转滋纷扰”为理由，拒绝开制度局。这些“旧臣”得到紧握实权的慈禧太后的坚决支持，根本不把“日日催之，继之以怒”的光绪皇帝放在眼中。设立制度局的主张，终成一纸空文。最终，只成立了个农工商总局。

由于新设制度局遭到旧部群臣的坚决反对，而各项“新政”又需费孔急，朝廷财政一直困难，左支右绌，于是光绪皇帝只能不顾康有为不撤旧部的意见，谕令内阁，裁撤詹事府、通政司、光禄寺、鸿胪寺、太仆寺、大理寺六衙门，归并到内阁及礼、兵、刑各部办公。外省裁撤湖北、广东、云南三省巡抚，以总督兼巡抚事。裁东河总督，所办事宜归河南巡抚兼。各省不办运务之粮道，向无盐场仅管疏销之盐道及佐贰之无地方责者，均着裁汰。此令一下，朝野震骇，以为此举“大背祖宗制度”，皆请慈禧太后保全，收回成命，甚至有老臣在慈禧面前伏地痛哭。所裁衙门奉旨后“群焉如鸟兽散”，如太仆寺的印信、文卷立刻无人过问，甚至门窗都被拆毁无存，犹如经历了一场浩劫，以此作为对裁撤的抵制、抗议。

简言之，百日维新的行政改革，主要就是启用了一些新人、设立了农工商总局、裁撤了部分闲散衙门这三项。然而，这些行政改革也使从京中的许多内阁大学士、军机大臣、六部尚侍，到地方上的一些督抚、将军大表反对，他们集结在慈禧太后周围，“不谋而同心，异喙而同辞”，使慈禧的政治力量空前强大。一些守旧大臣最终上书慈禧，请太后“训政”。在强大的旧官僚群体支持下，慈禧终于发动政变，对光绪痛斥道：“九列重臣，非有大故，不可弃；今以远间亲、新间旧，徇一人而乱家法，祖宗其谓我何？”表明了对“改官制”的愤怒之情，随后立即将百日维新期间“皇上所裁詹事府等衙门及各省冗员”悉数恢复，还恢复了被裁的广东、湖北、云南三省巡抚，而将新成立的农工商总局废去。

所谓“维新”，在政治方面其实只是非常有限的行政改革，而且因触犯既得利益集团终以失败告终。

几年后，立宪与革命这两个运动风生水起，渐成大潮，迫使慈禧也不得不宣布要实行政治体制改革的“新政”，并于1906年9月1日宣布预备立宪。而且，仅仅过了五天，即9月6日就颁布了改革官制上谕。显然，无论真假，慈禧这次也想走行政改革为先、政治体制改革在后这“先易后难”的“路线图”。