事实上，这场矛头直指德国的宣战行动，其军队的锋芒突指向中国。9月2日，两万日军在山东龙口登陆，并于6日实现了占领胶济铁路的目标。

11月7日，日军攻占青岛，占据胶州湾，德军于10日宣布投降。至此，日本在南满的力量大批涌入青岛。而当9日北京政府提出要求日本撤军的时候，日本根本不予理睬。所谓将胶州湾归还中国的说法，已经被长期占据山东这一日益暴露的目标所代替。

送走德国，迎来更具危害性的日本，袁世凯的北京政府开始面临日本的宰割。这一宰割行动就是"二十一条"。

"二十一条"的始作俑者是日本外相加藤高明，而最终的提出则是多方面意见的综合，其目的是趁西方列强无暇东顾之际"从根本上解决对华问题"。

早在1913年1月，加藤高明在英国会晤英国外交大臣格雷时就曾露骨地表示，日本通过与俄国赌"国运"，才将旅顺、大连收到囊中，现在日本有决心永远占据旅顺和大连。

第一次世界大战爆发后，加藤高明任命"中国通"日置益担任驻华公使。日置益不负加藤高明的期望，很快提出了一份《关于我国对中国之要求条件》，具体要求包括：将旅顺、大连等地的租借期限延长99年，在这一期限内，中国不得收回和购买南满铁路、安丰铁路；在日本的援助下，中国逐步推行南满和内蒙东部的行政改革，中国提供必要的便利，让日本人在这两个地方自由居住和营业；由日本兴建九江至武汉、武昌至衢州和杭州间的铁路。

与这份文件几乎同时在炮制的侵华文件还包括山县有朋提出的《对华政策意见书》、参谋本部提出的《日华协约方案纲要》，到了1914年的11月，日本陆军在各种方案的基础上向内阁提出了《日华交涉事项备忘录》，其内容除了包含上述文件内容外，还增加了如下内容：日本在中国要地有铺设铁路的权利，中国改良军事、兵器制造要受日本的指导，中国对外国让予权利或借款，要先同日本协商然后再处理。

这一纲要就是后来提出的二十一条的雏形。

与此同时，与中国的革命派具有颇深渊源的黑龙会也在这个关键的时候登场了。该会头目内田良平作为民间右翼的代表，详细而具体地补充了上述侵华方案。

内田良平认为，目前乃日本解决对华问题的百年不遇之良机，而解决之道在于掌握中国政治、经济方面的实权。为此，他提出了后来在二十一条中被普遍采用的10条意见，也就是跟北京政府签订不平等的条约。

在内田良平看来，这些苛刻的要求根本不用与袁世凯商量，因为与革命派的关系，只需要煽动袁世凯的对立面蜂拥而起反袁，中国的内政必然陷于混乱。这样，袁世凯只有两种选择，一是接受日本的条件，并向日本求助；一是政府崩溃，这样的话日本可以趁机出兵恢复秩序，以便与新政府缔结协约。