就这样，在综合各方意见的基础之上，随着日军占领青岛以及日本对德战争在山东境内的结束，加藤高明外相认为施压北京的机会已经到来。一份综合外务省、陆军以及黑龙会意见的对华政策开始起草。

1914年11月11日，日本内阁会议一致通过《二十一条要求大纲》和《对华交涉训令》。

1915年1月18日，日本驻华公使日置益晋见中华民国大总统袁世凯，当面递交了二十一条要求，并逐条予以说明。臭名昭著的二十一条要求不仅置中国主权于不顾，而且在一定程度上影响了西方列强在中国的利益。因此，日置益要求袁世凯对此保密。

袁世凯对日本此举大为震惊，只是让日置益留下文本回去，当面未作任何承诺。

次日，袁世凯愤怒地向日本军事顾问说，日本为什么动不动就将中国视为奴隶？日本的要求中国会尽量予以让步，但是有些事情是根本不可能做得到的！

无赖碰到了更大的无赖，袁世凯似乎只剩下"无赖"的手段对付日本这个无赖。

气愤并不能解决问题，袁接连召开了三天的会议后，最后只是作出了"泄密"引发舆论同情这一决定。身为外交总长的张宝琦知道此事非同小可，即称病辞职，随后由陆征祥接替。

就在外交总长交替以拖延时日的过程中，袁派人将消息透露给了美国驻华公使。此后，日本的阴谋在报纸上被披露并引发舆论反对。

但是舆论并没有让日本退却，已经决定"彻底解决中国问题"的日本已经做好了军事准备。日军叫嚣，一旦北京政府拒绝二十一条要求，将采取"疾风般的行动"。

在日军的催促下，袁同意与日本谈判。从2月2日到4月26日，双方谈判了25次之多。中方要求日本删除一些割占中国领土的要求，对有些要求建议暂时搁置，对于"第五号"要求的"中国中央政府须聘用日本人充当政治、财政、军事顾问"等多项要求，中方表示无法接受。

谈判过程中，中国南方的革命派成为日本的一个筹码。日本称，革命派与许多在野的日本人关系密切，日本无法制止这种人在中国兴风作浪，除非中国政府给予友好的证明。如果北京政府接受日方要求，日本人民就会相信大总统对日本是友好的而日本政府那时也将有可能向大总统提供援助。

5月2日，中方就二十一条提出了一份"修正案"，并送交到日本外务省。中方所采取的既妥协又有所力争的举动，让日方极为不满。加藤高明外相提出对中国发布最后通牒，并在5月3日得到内阁批准。

与此同时，日本陆军海军积极调动。驻扎在朝鲜的一个师团和驻扎在满洲的两个师团紧急准备出动；20多艘军舰在秦皇岛、青岛、长江附近海域游弋。一时间，剑拔弩张。