5月7日，日本驻华公使将最后通牒递交到北京，提出"第五号"要求可以撤回。英国由于担心战争一旦爆发，将冲击到其在华利益，所以游说北京，称既然日本有所妥协，北京应该"忍辱负重，接受要求，以避危机"。

而本来让袁世凯寄予厚望的美国方面，也劝告北京容忍。袁世凯希望西方列强干涉的愿望落空，遂于5月8日在总统府开会，商讨最后对此。

尽管时任陆军总长的段祺瑞主张与日本开战，但是袁世凯却没有底气与日本兵戎相见。除了段之外，与会者多数认为应该接受日本的要求。当天，袁世凯作出最后决定，鉴于日本的军事压力，中国接受了日本的最后通牒。

二十一条分为五个项目，在文件上是第一号包括四条，第二号包括七条，第三号包括二条，第四号包括一条，第五号七条，内容如下：

第一号

日本国政府及中国政府互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两个友好善邻之关系益加巩固，兹议定条款如下：

（一）中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利利益让与等项处分，概行承认。

（二）中国政府允诺凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与他国。

（三）中国政府允准日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。

（四）中国政府允诺为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市，作为商埠；其应开地方，另行协定。

第二号

日本政府及中国政府因中国向认日本国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如左：

（一）两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。

（二）日本国臣民在南满洲及东部内蒙古为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权，或所有权。

（三）日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古任便居住往来，并经营商工业等各项生意。

（四）中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。

（五）中国政府应允关于下开各项，先经日本国政府同意而后办理：

①在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。

②将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，向他国借款之时。

（六）中国政府允诺如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本政府商议。

（七）中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。