事实上，为了澄清中国的改革政策，胡锦涛和温家宝在去年“两会”期间和随后，多次表明中国政府会继续深化经济改革，强调科学发展观和建立在社会公正和正义之上的社会和谐，并非要从根本上改变政府的经济改革路线，而是要保持中国经济发展的可持续性。但是，海内外的疑虑一直是存在着的。从这个角度来看，在“两会”来临之际，温家宝从正面阐述政府的立场显得非常必要。

但是问题并非这么简单。从更深层次来看，这也表明了中国政策重点转移的困难。邓小平强调经济发展优先，现在在强调经济发展的同时也强调社会公平与正义。这两者之间自然有不同的地方，是发展的优先次序问题，即把政策重点放在经济发展还是社会发展之上。这里牵涉到的不仅是政策话语问题，而且是实际政策变化问题。而任何政策变化必然牵涉到利益的重新分配。比如说，如果光强调经济发展，包括企业家在内的新兴社会阶层的利益就会处于优先位置；但如果强调社会公平和正义，那么包括工人、农民、流动人口在内的弱势社会群体的利益就不能被忽视。

正因为这样，领导层的“亲民”政策尽管得到多数社会群体的认同，但在政策实施过程中也遇到了相当大的困难。首先是各级官员尤其是地方官员对新政策有抵触。要从以往的以GDP增长为核心的政策转移到以人为本的政策，对地方官员来说并非易事。一旦政策转型触动地方利益，他们就会变着法子来抵制政策实施。此外，既?利益集团的抵制尤其强大。在过去数十年的发展过程中所产生的既得利益已经根深蒂固，很难动摇。实际上，有中央官员早就承认在推行一些政策时，中央方面“屡战屡败，屡败屡战”。这种说法既表明了中央政府的决心，也表明了既得利益集团的强大。很显然，既得利益集团之所以强大，不仅仅是因为他们所拥有的物质财富，更是因为他们和各级政府或者政府官员之间的利益关联。毋庸置疑，当政策执行遇到困难时，中央政府有时也不得不作些妥协与调整。

意在协调不同社会利益

温家宝的文章强调了中共的目标是建设基于社会公平和正义之上的会和谐，但更强调在中国社会主义初级阶段发展生产力的重要性。这种表述在一定程度上意在协调各种不同的社会利益。但这并不表明对改革的争论就没有了。不管人们喜欢与否，只要社会问题客观存在，如果允许争论，争论还是会在任何时间和地点出现。

中国既有惊人的发展成就，也有发展带来的严重问题。如果贫富不均的社会环境和生态恶化的自然环境不能得到改变，经济发展很难持续。但从近年来的发展经验来看，发展模式的变迁不是中央层面作些重大政策调整那么简单。一旦触动重大利益，政策就变得难以执行。因此，有效的政策首先就取决于各?社会利益之间的妥协。利益妥协的首要前提就是利益表达，对国家政策的争论是利益表达的最重要途径之一。

从这个意义上说，作为最重要的民意表达机制的“两会”，应当鼓励政策争论。只有通过争论，社会才会达成共识，利益才能达成妥协，有关部门才可以理性决策。

原刊于《联合早报》2007年3月6日