全县修路共分五大层次：　第一个是指挥层，由一个总指挥部和四个分指挥部组成。总指挥部相当于“军委”，仇和任政委，县长薛甫伦任总指挥；总指挥部下设四个分指挥部，类似于“四大军区”，四套班子有关领导分任正副指挥。总指挥部主要负责全县道路建设资金调度等重大问题的协调处理，“四大军区”主要负责工程施工组织、关系协调、矛盾处理、质量监督等全面指挥工作。

第二个是执行层，由每个乡镇抽调一名副书记和一名副乡（镇）长组成更小的指挥部，相当于“兵团”，重点负责包干路段现场指挥、民工的组织领导和施工管理工作。各条公路修建指挥部给每个乡镇分取一段路面，县里指派一个技术员，再配一些钱款，其余问题均由乡里按时、按质、按量解决。

第三个是技术层，每个乡镇选拔10名高考落榜生，由县交通局封闭培训作为修路现场技术骨干，负责技术指导、技术监督和主要技术环节处理，相当于“参谋部”。

第四个是施工层，每个乡镇抽调150名精干民工，由10名技术骨干负责培训，并以“1+15”的组织形成施工层，实行半军事化管理，主要负责具体施工操作，相当于“工兵连”。

第五个是协作层，在总指挥部的统一调度指挥下，县交通、建委、供电、邮电、水利、金融、公安、宣传等部门组成协作层，紧密配合修路，协调运作，相当于“后方民兵”。

如此组织，日后被江苏省委政策研究室评价为卓有成效的“机制创新”，在3年修路中，沭阳县“在37个农村乡镇成立了37个筑路公司，把380多名高中毕业生培训成了筑路技术员，把5500多名农民培训为筑路工人”。

而在百姓看来，令人难以忘怀的是如此筑路真正是“官兵”同甘共苦。参与了当年修路的周君成说，指挥部全体人员吃住在指挥部，随时解决工程中出现的问题。从县直机关抽调培训成技术人员的同志，与老百姓一起上路。当时，他所在的组织部6个科长，3个去修路。

由于无钱买铺路机之类的设备，无法机械作业，所有路面全部采用上拌下灌人工摊铺，大量依靠人力。高峰的时候，几条同时开工的路段上“会战”的民工达10多万人，他们中有些人吃睡都在路边的工地上。

让人想起淮海战役

“从春天开始，到深秋结束，热火朝天的场面让人想起淮海战役。”在沭阳下放过多年的上海电影制片厂老作家邹安和说。当年，也是在这片黄淮故土上，这些筑路人的父辈们用独轮车推出了战争胜利的曙光，将人民解放军送到江南，车轮滚滚成了父辈们一辈子的骄傲与荣耀。而现在，他们自己冒着炎炎夏日和深秋的风刀霜剑去上工，再现父辈们的豪迈，造福自己及子孙。

“谁说人心散了？就看你有没有本事去凝聚民心，能不能恢复农民们主人翁的地位。”在邹安和看来，仇和所以能通过“收钱”、“派工”——以前一定会引来老百姓抵制、集访的方式修筑道路，一个很重要的原因是仇氏所推行的“两票制”让百姓大快人心，部分恢复了农民的主人地位。

群众选的村干部，自然能发动群众；为了自己选的人不被扳倒，大家齐心协力服从指挥，这样才在沭阳这个被称为民风“性懒”、“好斗”的地方，出现十几万农民出门修路、再现淮海战役的壮观一幕。“手段是政治性的，结果是经济性的——路是发展经济之基。这不能不说是仇和的高明之处。”邹安和说。

仇和的身影时常活跃在工地上。每逢节日或高温天气，仇和会命指挥部用卡车拉些肉、米、啤酒之类上路慰问修路人，有空时他还会身先士卒，在工地上推起独轮车。

作为指挥部成员的陈怀美回忆，1997年下半年的一天，城北筑路工地上，仇和娴熟地推着独轮车运土。四套班子成员中的其他人一推就倒，只有仇和能熟练操作。当时，路边有两个中年人路过，认出是县委书记，觉得新奇，就停下来盯着看。仇和生气地问：　

“你们这些人，有空袖手旁观，为什么不一起来干？”

一个中年人回答：“我们不是来看你劳动的，我们是来看真正的共产党员的。”说完，两个人立即干了起来。

还有一位家住城关的老太太，一天领着小孙子到工地边散步。老太太一见正在劳动的仇和就自报家门：“仇书记，你别发脾气，我的小孙子在家里哭着吵着，就是要来看你推车。”

显然，县委书记上阵推车的事早已成为人们茶余饭后的谈资。

仇和没有精力也没兴趣去留意这些。考验他的是，有了资金，也有了人力，路是自然可以修的了，但能不能修好则是另一回事。既然是掏了老百姓口袋里的钱来办交通，要想百姓不骂娘，就得保证对得起百姓。