对于官僚体制已经根深蒂固，同时还存在着几乎无法化解的满汉矛盾的大清帝国来说，这样的巨大变革无疑是一次充满危险的挑战。

一九○六年九月二日，清廷下诏，特派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、寿耆八位满族大臣，以及张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、袁世凯六位汉族大臣，会同编纂官制。另外委派奕劻、孙家鼎和瞿鸿禨三位军机大臣担任总核定。同时命令两江总督端方、湖广总督张之洞、陕甘总督升允、两广总督周馥、云贵总督岑春煊派员来京“随同参议”。

三天之后，官制编制馆在恭王府内的朗润园成立。

因为官制改革是为将来实行宪政而进行，因此其指导思想“以所定官制与宪政相近为要义”——“按立宪国官制，不外立法、行政、司法三权并峙，各有专署，相辅而行。”“三权并峙”，这意味着清廷的预备立宪毫不含糊，编制馆的大吏们要直接设计议会制度了——但是，毕竟谈议会还为时过早，因为司法尚未独立。于是，官制改革的五项基本原则被初步拟定为：一、此次厘定官制，遵旨为立宪预备，应参仿君主立宪国官制厘定，先就行政司法各官，依次编改，此外凡与司法行政无甚关系各署，一律照旧。

二、此次厘定要旨，总使官无尸位，事有专司，以期各有责成，尽心职守。

三、现在议院难成立，先就行政司法厘定，当采用君主立宪国制度，以合大权统于朝廷之谕旨。

四、钦差官、阁部院大臣、京卿以上各官，作为特简官。阁部院所属三四品人员，作为请简官。阁部院五品至七品人员，作为奏补官。八九品人员，作为委用官。

五、厘定官制之后，原衙门人员，不无更动，或致闲散，拟在京另设集贤资政各院，妥筹位置，分别量移，仍优予俸禄。不久，清廷下旨，同意上述原则，并责成“陆续筹议，详加编定”。

官制编制馆顿时成为全国官吏关注的焦点。

朗润园里的一个人最为活跃，他发言最多，提议最多，应合他的人也最多，他就是直隶总督兼政务处大臣袁世凯。

这是中国近代史中的著名人物，从戊戌年间直到辛亥前后，这段中国历史几乎就是袁世凯曲折诡秘、翻云覆雨的人生史。

除了两宫钦点的大臣外，编制馆所设的四个部门里，袁世凯安插的人占据多数，哪怕是那些左右不了时局的工作人员。袁世凯知道，在历史的某些关键时刻，多一个支持者就多一份势力。

这个河南项城一个官僚大地主的后代，没有依照祖训应试科举成名，而是走了一条从军之路。袁世凯跟随淮军出身的统领吴长庆驻军朝鲜时，显示出灵活的头脑和过人的胆识，由于平息朝鲜兵变有功，仅一年的时间便从普通随员跃至官阶五品并赏戴花翎——军功确实比苦读收效更快。甲午战争结束后，已外放浙江温处道的袁世凯打算先回老家省亲，然后再去浙江上任。但是，就在这时，他听到了朝廷准备编练新军的消息，这个崇尚军功的小官吏立即意识到自己的机会来了。他托人代笔，写就一部名为《兵书》的著作，并以此为自己的文武韬略大造舆论。果然，一八九五年秋，清廷重臣醇亲王奕譞（老醇亲王），庆亲王奕劻，军机大臣翁同龢、荣禄以及直隶总督兼北洋大臣李鸿章共同上奏朝廷要求改革军制，之后又共同上奏朝廷保荐袁世凯督练新军，奏折称清军“相沿旧法，习气渐深，百弊丛生，多难得力”，现在国家“欲讲求自强之道，固必首重练兵；而欲迅期兵力之强，尤必更革旧制”。浙江温处道袁世凯“朴实勇敢，晓畅戎机，前驻朝鲜颇有声望”，因此“请旨饬派袁世凯督练新军，假以事权，俾专责任”。自这时起，袁世凯开始在天津小站督练新军，并因此成为大清帝国所建立的新军的创始人之一。

没有确切的史料证明，袁世凯在戊戌变法中有出卖康梁的行为。这个拥有新建陆军兵权的实力人物，成为当时新旧两派的拉拢对象顺理成章，而他在慈禧太后和光绪皇帝之间的两面投机，也完全符合他的政治品性。庚子年间，袁世凯出任山东巡抚，慈禧命他进宫面陈新军交谁接管最为合适。袁世凯感叹数年以来他是“如何训兵，如何练将，如何选械”，真正做到了“中国从来所未有”。因此，对于谁能接管“实不敢妄拟”。他告诉慈禧，即使有“一二精通兵学”的部下，也都“望浅资轻，难胜巨任”。当然，自己数年之心血无足轻重，重要的是朝廷所费百万军饷必须珍惜。于是，袁世凯得以带着他的小站新军开拔山东，成为大清帝国一身兼两任的封疆大吏——“既任疆寄，复绾兵符。”

山东义和团勃发，袁世凯于复杂的局势中出奇地冷静，他深知慈禧为什么在剿与抚之间犹豫不决，因此面对义和团的问题态度暧昧。当南方的封疆大吏提出“东南互保”的时候，袁世凯一方面表示山东加入互保联盟，以期与两广总督李鸿章、两江总督刘坤一、湖广总督张之洞等朝廷重臣一致；另一方面又宣布自己将要北上与外国联军血拼以护卫太后和皇上。更有甚者，他声称派出勤王之兵一万实则只有三千。部队出发前，他的嘱咐是路上走得越慢越好，靠近京城就要停下来静观事态；但如果京城被联军打下来，太后和皇上已经逃亡，那么就要以急行的速度前往护驾，一分钟也不要耽误。