（三）民国：行政权力下沉到乡镇

民国期间国家行政权力下沉的目的又何在呢？也就是说，国家为何最终以乡镇为边界来划分国家行政管理和地方自治呢？

第一，从乡村索取更多的经济资源和政治资源，以满足政治统治和社会发展的需要。民国元年（1912年），湖南制定《田赋新章》，将丁漕改征田赋。省核定衡山县田赋共征粮万两。民国四年（1916年），田赋改征银元，年纳田赋银洋万元。此后，年税额基本未动，但县财政由省控制，为补地方经费不足，省同意县在田赋项下再征若干附加。此例一开，附加层出不穷。民国十八年（1929年），衡山县田赋附加高达万元，其中常年附加万元，临时附加万元。民国二十年（1931年），国民政府财政部颁布《整理地方田赋附加办法》，规定附加连同正供不得超过地价1%；地价未经查报者，附加总额不超过正供为限，但法令如同一纸空文，当年衡山县财政实际收入万元，支出预算万元，亏空部分全由田赋附加弥补。民国二十八年（1939年），湖南始建县级地方财政。省划定衡山地方财政来源为：田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰税、房捐、警捐全部归县。民国三十五年，国民政府恢复中央、省、县三级财政体制，田赋收入30%划归中央，20%划归省，50%划归县。民国三十七年，全县每亩田赋市斗，为民国三十年的倍。

从乡村索取如此多的赋税，主要为了支付战争和强化县内行政。1929年，衡山县包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等的行政管理费支出银洋1058万元，占年财政总支出万元的，其中公安费达万元，占行政费总开支的。1935年至1942年，行政管理费总支出万元，占同期财政总支出的，其中党务费支出万元，占；行政费支出万元，占；地方自治费支出万元，占；公安费支出万元，占；财务费支出万元，占。

第二，封建宗法制度特别是作为宗法制度基础的封建土地制度受到冲击，国家权威的合法性受到挑战。1911年推翻帝制后，在民国期间，虽然并没有废除封建土地制度，但孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张，对地主进行土地兼并的内在动力产生了一定的影响。特别是中国共产党在第一次大革命时期进行乡村动员时，衡山县建起13个字号农协和203个区农协，会员达20万人，至1927年会员增至30万人，这些组织起来的农民，攻击土豪劣绅，在政治上、经济上打击地主，大量地主及士绅为了自身安全，开始有意识地离开农村离开土地，他们从农村跑到上海、汉口、长沙或县城。这就造成了两种后果，其一，地主和富农势力明显下降。根据1950~1951年调查统计，占衡山县人口总数％的地主，占土地总面积21％，加上原来由他们控制的族田、学田，约为50％；而占总人口％的贫农，仅占土地总面积％；占总人口％的雇农，仅占土地总面积％。按人口平均，地主每人亩，富农每人亩，贫农每人亩，雇农每人亩。可见，地主和富农较之清时的土地占有比例有明显下降。其二，一些充当乡村保护人的士绅离开后，另一些恶棍进入乡村政治领域，充当现代化过程中的国家代理人。这些土豪劣绅将大量的赋税以摊派强加于农民身上，这不仅恶化了国家与农民的关系，使国家内卷化的问题日趋严重，而且，完全剥去了过去因保护型士绅的存在给封建宗法关系穿上的伪衣。然而，“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主阶级，是几千年专制政治的基础，帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚”。随着地主势力的减弱，士绅阶层权威的丧失，建立在宗法基础上的乡村自治体制也就失去了其效力，为加强政权在农村的调控能力，只有将国家权力不断延伸到乡村社会。