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国家建设与社会治理(6)

抗争性政治 作者:于建嵘


第三,民国期间,清代的科举制度和回避制度的废除,地方精英进入政治的路径相应改变,乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。1911年以后,地方精英再也不满足过去那种乡绅的地位了,直接参与地方政治,成为地方主流力量,成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强,在本省内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。民国期间,从1912年至1949年,共有45位知县和县长,平均每年就换一次知县(县长),民国六年(1927年)一年之内共换了5位县行政长官。但衡山籍人士逐渐增加,自民国二十六年(1937年)后,基本上都是衡山或衡阳人士担任县长一职。

第四,人口的增加,需要变更行政。乾隆三十八年(1773年),全县254583人。到民国六年(1917年),全县735444人。此后经过长年战争和瘟疫,虽死亡或外逃不少,全县人口还基本上稳定在50万人左右,差不多是乾隆年间的人口的一倍。人口的迅速增长,国家的行政力量就显得相对不足。民国二十六年(1937年)衡山设立乡镇政权时,28个乡镇,平均每个乡镇管辖近2万人。当然,这并不是说,人口的增长就必然要改变行政,因为在清同治年间,衡山人口也达到58万,却并没有设乡级政府。但是,在民国时期,国家权威的严重丧失,传统的宗法制度受到冲击,人口的增加以及因此而产生的诸多问题,就会成为国家动乱的根源。为了使国家政权处于稳态,行政权力的下沉就成为一种必然的选择。

第五,民国期间国家行政权力下沉到乡镇一级,与国家试图进行农村社会现代化有关。民国二十四年,国民政府进行的乡村建设实验,事实上是进行一次农村社会现代化建设的社会动员。它以农村经济日益走向衰落为时代背景,以乡村教育为起点,以复兴乡村社会为宗旨。自乡村建设运动之后,国家行政权力下沉到乡镇,乡镇实现了行政官僚化,极大地加强了国家的施政能力;国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制,“保”出现了半行政化趋向;传统绅权出现了与基层政权合二为一的趋势;宗族组织开始往经济合作组织方向发展。但由于20世纪初的中国仍然是低水平的农业社会,实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件,在人均国民收入相当低的情况下,国家机构下延引起的国家规模的急速膨胀,缺乏足够的资源保障,最终导致国家政权对乡村社会的改革,在实践中发生了蜕变。一方面,乡镇政权的行政行为效率十分低下,难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任;另一方面,乡镇低层官僚及其在乡村的代理人的“经济人”行为越来越明显,并逐渐形成了经纪体制,国家又缺乏对其有效的约束,他们为了自己的利益而对农民的剥夺也就越来越重,乡村社会各利益主体之间的冲突也就越来越尖锐,最终将国民政府葬送在共产党领导的农民运动之中。

(四)人民公社时期的“政社合一”体制

相对于社会而言,革命后的国家是一个强势政权,其对政治资源的军事性控制及对经济资源权力型配置方式,决定了国家在乡村社会的双重目标:一方面实现乡村社会的集体化改造以促使农村社会发展;另一方面通过对农村和农民的掠夺来为国家工业化积累经济资源。实际上,人民公社的“政社合一”体制就是为国家的这两个目标服务的基层政权形式。


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