第三，民国期间，清代的科举制度和回避制度的废除，地方精英进入政治的路径相应改变，乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。1911年以后，地方精英再也不满足过去那种乡绅的地位了，直接参与地方政治，成为地方主流力量，成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强，在本省内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。民国期间，从1912年至1949年，共有45位知县和县长，平均每年就换一次知县（县长），民国六年（1927年）一年之内共换了5位县行政长官。但衡山籍人士逐渐增加，自民国二十六年（1937年）后，基本上都是衡山或衡阳人士担任县长一职。

第四，人口的增加，需要变更行政。乾隆三十八年（1773年），全县254583人。到民国六年（1917年），全县735444人。此后经过长年战争和瘟疫，虽死亡或外逃不少，全县人口还基本上稳定在50万人左右，差不多是乾隆年间的人口的一倍。人口的迅速增长，国家的行政力量就显得相对不足。民国二十六年（1937年）衡山设立乡镇政权时，28个乡镇，平均每个乡镇管辖近2万人。当然，这并不是说，人口的增长就必然要改变行政，因为在清同治年间，衡山人口也达到58万，却并没有设乡级政府。但是，在民国时期，国家权威的严重丧失，传统的宗法制度受到冲击，人口的增加以及因此而产生的诸多问题，就会成为国家动乱的根源。为了使国家政权处于稳态，行政权力的下沉就成为一种必然的选择。

第五，民国期间国家行政权力下沉到乡镇一级，与国家试图进行农村社会现代化有关。民国二十四年，国民政府进行的乡村建设实验，事实上是进行一次农村社会现代化建设的社会动员。它以农村经济日益走向衰落为时代背景，以乡村教育为起点，以复兴乡村社会为宗旨。自乡村建设运动之后，国家行政权力下沉到乡镇，乡镇实现了行政官僚化，极大地加强了国家的施政能力；国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向；传统绅权出现了与基层政权合二为一的趋势；宗族组织开始往经济合作组织方向发展。但由于20世纪初的中国仍然是低水平的农业社会，实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件，在人均国民收入相当低的情况下，国家机构下延引起的国家规模的急速膨胀，缺乏足够的资源保障，最终导致国家政权对乡村社会的改革，在实践中发生了蜕变。一方面，乡镇政权的行政行为效率十分低下，难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任；另一方面，乡镇低层官僚及其在乡村的代理人的“经济人”行为越来越明显，并逐渐形成了经纪体制，国家又缺乏对其有效的约束，他们为了自己的利益而对农民的剥夺也就越来越重，乡村社会各利益主体之间的冲突也就越来越尖锐，最终将国民政府葬送在共产党领导的农民运动之中。

（四）人民公社时期的“政社合一”体制

相对于社会而言，革命后的国家是一个强势政权,其对政治资源的军事性控制及对经济资源权力型配置方式，决定了国家在乡村社会的双重目标：一方面实现乡村社会的集体化改造以促使农村社会发展；另一方面通过对农村和农民的掠夺来为国家工业化积累经济资源。实际上，人民公社的“政社合一”体制就是为国家的这两个目标服务的基层政权形式。